In Gouvernement du Québec Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport, mai 2014 :

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TABLE DES MATIÈRES

Sommaire

11 Sigles

Introduction

1. Le système scolaire québécois

1.1 La composition du système scolaire québécois

1.2 L’évolution de l’effectif scolaire, du personnel, des sources de financement et des dépenses

1.3 L’évolution des dépenses de programmes du gouvernement

2. L’organisation et la gouvernance du système scolaire public québécois

2.1 L’organisation actuelle est-elle efficace ?

2.2 L’existence des commissions scolaires doit-elle être remise en question ?

2.3 Le modèle de direction de cette structure intermédiaire doit-il être revu ?

2.4 Quelle est la situation dans d’autres pays ou États ?

3. Comment la réussite évolue-t-elle au Québec et quels sont les facteurs qui la favorisent ?

3.1 L’évolution des taux d’obtention d’un premier diplôme au Québec

3.2 La performance des élèves québécois aux enquêtes canadiennes et internationales

3.3 Les pistes d’amélioration à explorer

4. Le financement du réseau scolaire public québécois : qu’en est-il ?

4.1 L’évolution des dépenses des commissions scolaires

4.1.1 L’évolution de la dépense globale des commissions scolaires par rapport au PIB

4.1.2 L’évolution des dépenses de fonctionnement des commissions scolaires

4.1.3 L’évolution des dépenses par élève en dollars constants

4.2 Le financement des commissions scolaires : ses règles, son évolution

4.2.1 Les règles budgétaires actuelles

4.2.2 Les efforts budgétaires exigés des commissions scolaires depuis 1999-2000

4.2.3 Les ajouts de ressources financières dans les commissions scolaires depuis 1999-2000

4.2.4 Les dépenses d’investissements dans les commissions scolaires

4.3 La taxe scolaire : son évolution, son équité

4.3.1 Les grandes étapes de son évolution

4.3.2 Un système de taxation foncière inéquitable

4.3.3 Un système de taxation scolaire lourd à gérer

4.3.4 La taxe scolaire : un champ d’impôt local devenu de facto un champ d’impôt provincial

4.3.5 Un niveau de taxe foncière (municipal et scolaire) moins lourd au Québec qu’en Ontario

4.3.6 Les impacts de cette proposition

4.4 La situation financière des commissions scolaires

4.5 L’efficience des commissions scolaires peut-elle être améliorée ?

5. Un phénomène à mieux cerner : la croissance observée de certaines catégories d’élèves handicapés

6. La formation professionnelle : un secteur à soutenir

7. L’enseignement privé : une base de financement à mieux définir

7.1 L’évolution des dépenses par élève en dollars constants des établissements d’enseignement privés

7.2 Le financement des établissements d’enseignement privés agréés aux fins de subventions

8. Des changements à apporter pour assurer une utilisation optimale des ressources et une gestion plus efficace

8.1 Les politiques centralisatrices du gouvernement et la multiplication des contraintes législatives

8.2 Des choix politiques sans analyse d’impact préalable

8.3 Les contraintes liées à des clauses de conventions collectives

Conclusion

Liste des recommandations

Bibliographie

Annexes

1. Mandat et composition du comité d’experts

1.1 Mandat du comité d’experts

1.2 Membres du comité d’experts

1.3 Équipe de soutien

2. Listes des groupes consultés

2.1 Liste des organismes du réseau scolaire consultés par le comité d’experts

2.2 Liste des commissions scolaires ayant demandé de rencontrer le comité d’experts ou ayant acheminé des documents pour alimenter ses travaux

2.3 Liste des autres organismes et consultants rencontrés par le comité d’experts

3. Évolution de l’effectif scolaire de 1998-1999 à 2012-2013

4. Résumé d’études portant sur les effets de la sélection des élèves sur la réussite scolaire

5. Données financières

5.1Efforts financiers exigés des commissions scolaires de 1999-2000 à 2013-2014

5.2 Ajouts de ressources financières dans les commissions scolaires de 1999-2000 à 2013-2014

5.3 Dépenses d’investissements autorisées dans les commissions scolaires de 1999-2000 à 2013-2014

5.4 Évolution du produit maximal de la taxe scolaire, des taxes scolaires et de la subvention de péréquation, 1989-1990 à 2013-2014

5.5 Revenus de taxes au taux unique de 0,2425 $/100 $, avec subvention d’équilibre de 140 M$ et élimination complète de la péréquation additionnelle, appliqués en 2015-2016

5.6 Comparaison des taux de taxe du régime fiscal proposé au taux unique de 0,2425 $/100 $, avec le régime fiscal actuel à terme, appliqués en 2015-2016

SOMMAIRE

Le comité d’experts considère que les règles de bonne gouvernance sont présentes dans le réseau scolaire québécois. Il constate toutefois qu’au cours des dernières années, le gouvernement a augmenté le nombre de processus et de zones de contrôle, générant ainsi une plus grande bureaucratie.

Il recommande donc de simplifier les règles en cette matière. Après avoir examiné toutes les fonctions remplies par les commissions scolaires et comparé les modèles existants dans d’autres pays ou provinces canadiennes, le comité d’experts recommande le maintien de cette structure intermédiaire entre le gouvernement et les établissements d’enseignement. Il recommande aussi de conserver le modèle démocratique actuel, qui accorde à la fois des pouvoirs aux usagers, soit les parents et les élèves adultes, et une voix à l’ensemble des citoyens. Il considère cependant que l’exercice de la démocratie scolaire doit être renforcé.

Le comité d’experts fait un bilan globalement positif de la performance du système scolaire québécois : les taux de diplomation s’améliorent, et le décrochage diminue. De plus, le Québec se situe très bien tant dans les enquêtes canadiennes qu’internationales.

Le comité d’experts, dans le but d’évaluer si l’organisation scolaire actuelle au Québec offre des conditions optimales, a également recensé des études portant sur les facteurs contribuant à la réussite éducative.

Ainsi, il rappelle l’importance de donner suffisamment de latitude aux établissements scolaires.

Le comité considère que la pratique de sélection, qui dépouille les classes des élèves les plus forts, conjuguée à la politique de maintien en classe ordinaire des élèves en difficulté ou handicapés, nuit à la réussite de l’ensemble des élèves.

De plus, il recommande la mise en place d’un mécanisme d’évaluation continue du personnel enseignant et suggère que soit reconsidérée la possibilité de créer un ordre professionnel des enseignantes et des enseignants. Il recommande aussi de hausser les conditions d’accès à la formation des maîtres.

Au regard du financement des commissions scolaires, le comité d’experts dresse d’abord un portrait de l’évolution des  dépenses des commissions scolaires. Il constate que, depuis 1998-1999, les dépenses par élève se sont accrues à un rythme annuel de 4,3 %. Cette hausse importante résulte en bonne partie des ajouts de ressources pédagogiques faits par le gouvernement.

Le comité estime que les règles budgétaires actuelles tiennent compte de plusieurs facteurs qui assurent une répartition globalement équitable des ressources. Il recommande par ailleurs de simplifier la gestion et le contrôle des allocations supplémentaires.

Le comité d’experts fait le bilan des efforts budgétaires demandés aux commissions scolaires et met en parallèle les ajouts effectués par le gouvernement durant la même période.

Il en ressort que, depuis 1999-2000, le gouvernement a effectué des ajouts de 1833 millions de dollars de nouvelles ressources, incluant les 52 millions de 2013-2014. On peut estimer que plus de 70 % de ces ressources ont été investies pour améliorer les services aux élèves. Les efforts budgétaires récurrents demandés aux commissions scolaires ont été, pour la même période, de 395 millions de dollars. Il s’agit donc d’un ajout net de ressources de 1438 millions. Il faut préciser que ces ajouts ont été assortis d’obligations additionnelles pour les commissions scolaires, qui devaient utiliser ces sommes à des fins précises.

Après l’étude de l’évolution du régime fiscal scolaire, le comité d’experts conclut que la formule actuelle doit être revue parce qu’elle est inéquitable. Il recommande le maintien de la taxe scolaire, mais l’établissement d’un taux unique pour tout le Québec.

Le comité considère préoccupante la détérioration récente de la situation financière du réseau scolaire public québécois qui, si elle était trop fragilisée, pourrait compromettre la qualité des services aux élèves.

Il propose d’explorer la piste des fusions de services pour générer des économies. Il recommande d’analyser plus finement l’efficience comparative des commissions scolaires pour en dégager les meilleures pratiques et en faire la diffusion.

Par ailleurs, le comité d’experts attire l’attention du Ministère sur le phénomène de la forte croissance de certaines catégories d’élèves handicapés. Il aborde aussi brièvement le dossier de la formation professionnelle, constatant le résultat positif des mesures mises en place et soulevant quelques interrogations sur son financement.

Il recommande également de revoir et de clarifier la base de calcul du financement du réseau privé pour qu’elle corresponde à la situation réelle de ce dernier, qui a notamment une structure de clientèle moins lourde que celle du réseau public.

Le comité d’experts recommande finalement au gouvernement de reconsidérer ses politiques centralisatrices et d’éviter de multiplier indûment les contraintes législatives. Il lui propose aussi d’analyser avec les associations syndicales les clauses de conventions collectives qui privent les commissions scolaires et les établissements de la souplesse nécessaire à une organisation efficace.