In Sciences Humaines – le 27 octobre 2013 :

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Sciences Humaines : En France, l’acquisition de la nationalité est traditionnellement assimilée au droit du sol. De quand date ce droit ?

Patrick Weil : Au début du xvie siècle, trois conditions sont encore nécessaires pour être reconnu français : être né dans le royaume de France ; être né de parents français ; et demeurer d’une manière permanente dans ce royaume. Le droit d’aubaine permet alors au roi de s’approprier l’héritage de tout étranger qui meurt sans héritier français. En outre, un enfant de Français ne peut succéder à ses parents s’il est considéré comme aubain, c’est-à-dire s’il est né à l’étranger. Les parlements – les tribunaux de l’époque -, saisis par des plaignants qui contestent leur qualité d’aubain, font, en tranchant ces différends, évoluer la définition du Français. A la veille de la Révolution, on peut être Français si l’on est né en France de parents étrangers, ou à l’étranger de parents français. Mais le critère important, c’est d’être résident sur le territoire du royaume pour le présent et pour le futur, car c’est le signe de l’allégeance au roi. Cela dit, c’est bien le droit du sol qui domine, car un enfant né en France de parents étrangers n’a pas besoin de faire de démarche de certification de sa « qualité de Français » comme on dit à l’époque. Au contraire, l’enfant né à l’étranger de parents français doit souvent effectuer une déclaration de nationalité pour avoir l’assurance que cette qualité de Français lui est bien reconnue. La Révolution va pour la première fois fixer ce qu’est un Français dans la Constitution de 1791. Puis, à partir de 1793 et jusqu’en 1803, le droit du sol domine exclusivement l’attribution de la qualité de Français.

Dans votre dernier livre, vous montrez que ce primat du droit du sol n’a pas été aussi permanent qu’on l’imagine.

En effet, au xixe siècle, suite à l’adoption du Code civil, c’est le droit du sang qui prime : la filiation paternelle devient le mode d’acquisition exclusive de la nationalité à la naissance.

C’est une complète novation qui n’a rien, à l’époque, d’à proprement parler ethnique. Sa signification est d’une autre nature. Ce droit du sang exprime la reconnaissance d’un droit de la personne, il est un moyen de libérer l’individu de sa dépendance à l’égard de l’Etat et du roi du point de vue de sa nationalité. Désormais, cette dernière s’acquiert à la naissance par le père et ne se perd pas, si l’on part ensuite résider à l’étranger ou qu’on y procrée. Dans l’esprit de l’abbé Sieyès, la nation, qui doit devenir plus autonome par rapport à l’Etat, est une grande famille et la nationalité se transmet dorénavant comme le nom de famille par la filiation. La reconnaissance du droit du sang peut donc être interprétée comme la première étape de la modernisation du droit de ce qu’on appellera à partir des années 1820 la « nationalité » pour désigner de manière courante le lien juridique entre un Etat et une personne.

Le Code civil marque en quelque sorte la victoire de François Tronchet, un vieux juriste de près de 80 ans, sur Napoléon Bonaparte. Non que ce dernier fût hostile au droit du sang, mais il était partisan d’ajouter ce droit au droit du sol et ce, afin d’embrasser la plus large population, persuadé qu’il était que plus la population était nombreuse, plus la France serait une grande nation.

La novation introduite par le Code civil va être copiée au cours du xixe siècle par la plupart des pays d’Europe continentale, à l’exception des pays sous influence directe britannique où perdurera le droit du sol, soit l’Irlande, le Portugal et le Danemark. Contrairement à ce que l’on pourrait croire, ce n’est donc pas l’Allemagne prussienne qui a inventé le droit du sang, celle-ci n’ayant fait qu’adopter le modèle français !

Jusqu’à quand ce modèle a-t-il perduré ?

La domination du droit du sang perdure jusqu’à la fin du xixe siècle. Entre-temps, la France est devenue un pays d’immigration plus que d’émigration. Il y a, dans les départements frontaliers, où résident beaucoup d’étrangers, une pression pour le retour d’un droit du sol. En effet, les fils d’étrangers, nés en France, ne réclament pas la nationalité française ; ils échappent à un service militaire qui dure parfois jusqu’à huit ans et cela paraît comme un privilège auquel il faut mettre un terme. C’est pour établir l’égalité devant les charges publiques, l’égalité des devoirs entre tous les enfants nés en France que le droit du sol est rétabli. Mais il ne s’agit plus tout à fait du même droit que sous l’Ancien Régime. Lorsqu’un enfant naît en France de parents étrangers, il devient Français à sa majorité. S’il est né en France d’un parent déjà né en France, le nouveau-né est Français dès sa naissance. On prend en compte, pour attribuer la nationalité, l’éducation dans la société, la résidence passée et non, comme dans l’ancien droit, la résidence présente et future qui était signe de l’allégeance. Une conception que nous avons conservée jusqu’à nos jours.

Une troisième étape intervient avec la loi de 1927 et l’ouverture de la naturalisation, qui va de pair avec l’acception de la double nationalité. Cette même loi libère la femme de sa dépendance à l’égard du mari en matière de nationalité et introduit une technique d’attribution par déclaration en cas de mariage qui est très libérale par rapport au reste du monde.

Hormis quelques correctifs apportés en 1945, la politique de la nationalité française s’est stabilisée en combinant différents modes d’attribution par : 1) la filiation ; 2) la naissance sur le sol ; 3) la résidence et 4) le mariage – à quoi s’ajoute la reconnaissance de la double nationalité (d’abord pour l’étranger se naturalisant français puis, à partir des années 50, pour le Français se naturalisant à l’étranger). Cette configuration, une des plus ouvertes au monde, n’est finalement guère éloignée de la conception défendue deux siècles plus tôt par Bonaparte.

A quels besoins ont répondu les projets de loi discutés dans les années 1980-1990 ?

La réactivation des débats autour de la nationalité découle des débats qui sont apparus autour de l’immigration à la fin des années 70, avant même que Jean-Marie Le Pen ne fasse parler de lui. On l’a oublié mais, en matière d’immigration, Valéry Giscard d’Estaing, président de la République, mène alors une politique que Le Pen proposera plus tard. Il propose de faire repartir, le cas échéant par la force, plusieurs centaines de milliers d’immigrés nord-africains légalement résidents en France, particulièrement les Algériens. Un projet qui remet en cause les principes fondamentaux de la République et qui échoue parce qu’il se heurte non seulement à l’opposition parlementaire mais aussi à une partie de la droite de l’époque, gaulliste et centriste.

En 1984, la gauche et la droite parlementaires finissent par adopter à l’unanimité la loi sur le titre unique, qui stabilise l’immigration légale quelle que soit l’origine nationale de l’immigré. Se produit alors, à l’extrême droite et dans une partie de la droite, une sorte de transfert de l’enjeu de l’immigration vers la nationalité. « Puisqu’on n’a pas réussi à empêcher les immigrés de rester, on va rendre plus difficile leur accès à la nationalité. » C’est en substance le raisonnement auquel se rallie la majorité de droite de l’époque, qui va tenter de remettre en cause le principe du droit du sol.

Or, depuis la Première Guerre mondiale, il était perçu jusque-là comme un principe intouchable. Quelques années en effet, après l’adoption de la loi de 1889, l’extrême droite avait dénoncé le droit du sol en considérant qu’elle faisait bénéficier trop aisément de la nationalité française les enfants d’étrangers. La gauche avait répliqué que le droit du sang était une spécificité de l’Allemagne raciale.

Dans le contexte de la Première Guerre mondiale, le débat avait été alors clos, la droite ayant battu en retraite, se repliant dans la critique de la politique de naturalisation. S’était donc constituée cette représentation, qu’on croyait scientifiquement établie, d’une opposition entre une France ouverte, fondée sur le droit du sol, et une Allemagne ethnique, adepte d’un droit du sang. D’ailleurs, le gouvernement de Vichy n’avait pas formellement remis en cause le droit du sol, même si, en pratique, des conceptions racistes et antisémites l’avaient fortement inspiré. Il faut donc attendre le projet du RPR présenté en 1986 pour que le droit du sol soit l’objet d’une remise en cause. Mais une fois encore la tentative fut vaine.

Comment l’expliquez-vous ?

Par des raisons qui tiennent aux divisions internes de la droite sur ces questions. Au fait aussi que, si le projet avait été adopté, il risquait d’avoir des conséquences fâcheuses pour la majorité des Français. Pour prouver aisément leur nationalité, la majorité des Français utilisent le droit du sol : par un extrait d’acte de naissance, ils apportent la preuve de leur naissance en France d’un parent également né en France. Ceux qui ne sont pas nés en France d’un parent né en France ont parfois beaucoup de difficultés à prouver leur nationalité. Si on avait supprimé le droit du sol, tous les Français se seraient retrouvés devant les mêmes difficultés.

Le rapport remis par Marceau Long va apparaître comme un moment d’apaisement. Il contribue à faire admettre l’idée que le droit du sol n’est finalement pas aussi inadapté à la situation migratoire que connaît la France, que l’on peut lui apporter des correctifs. Giscard d’Estaing tentera de nouveau en 1991 de relancer le débat à partir d’une interview accordée au Figaro magazine, en proposant la suppression du droit du sol, comme le Front national. Mais en vain. Dans sa grande majorité, la droite parlementaire se rallia au rapport Marceau Long et l’adopte en 1993.

Quels sont les principaux changements apportés par la loi de 1998 ?

La loi de 1998 a surtout corrigé le dispositif adopté en 1993 concernant les enfants nés en France de parents étrangers. Avant 1993, il y avait des enfants qui devenaient Français sans le savoir, soit que leurs parents faisaient la démarche pour eux par exemple juste après leur naissance, soit qu’ils le devenaient automatiquement à leur majorité, sans pouvoir renoncer. La loi de 1993 avait créé une démarche volontaire que le jeune né en France de parents étrangers devait effectuer entre 16 et 21 ans pour devenir Français. Or, tous les lycées n’informaient pas les jeunes correctement sur cette procédure. Résultat : des jeunes restaient étrangers à leur majorité sans le savoir, en croyant jouir de la nationalité française. A l’évidence, on devait chercher à combiner une forme d’automaticité avec l’expression de la volonté. C’est ainsi que la loi de 1998 a confirmé la fin du pouvoir des parents sur les enfants mineurs, une pratique qui découlait d’une interprétation hâtive de la loi de 1889. Dans le même temps, les enfants se sont vu accorder la possibilité de manifester dès l’âge de 13 ans leur volonté de devenir Français. Ils sont alors invités à se rendre avec un parent devant un juge, leur déclaration permettant d’anticiper une acquisition à la majorité qui intervient de plein droit (l’enfant gardant la possibilité entre l’âge de 17 ans et demi et 19 ans de décliner cette nationalité). Dans le même temps, les conditions de résidence, exigées, je le rappelle, pour attester de la socialisation, ont été assouplies (les cinq années exigées peuvent être continues ou discontinues).

Pour la première fois, le projet de loi s’est en grande partie inspiré du rapport que vous, universitaire, aviez remis au Premier ministre de l’époque. Comment interprétez-vous cette apparente dépolitisation du débat ?

Je l’interpréterais comme le signe d’un épuisement des lutteurs ! Cela faisait vingt ans que les questions de nationalité et d’immigration alimentaient le débat politique. La droite et la gauche parlementaires se sont manifestement rendu compte que ces débats ne « rapportaient » pas politiquement, qu’elles n’avaient rien à gagner à s’opposer sur ces questions.

Il est vrai aussi que votre rapport se bornait à des propositions concrètes.

Pas seulement, mais il comportait – il est vrai – pas moins de cent quarante propositions concrètes, surtout en matière d’immigration. Dans le domaine de la nationalité, l’une concernait, par exemple, ces Français qui, parce qu’ils ne sont pas nés en France ou parce que leurs parents sont nés à l’étranger, rencontrent des difficultés pour prouver leur nationalité. Quand ils doivent obtenir un certificat de nationalité française, c’est souvent très difficile. Ils doivent le cas échéant procéder à une reconnaissance par le juge selon une longue procédure appelée « possession d’Etat ». Dorénavant, lorsque la personne obtient pour la première fois son certificat, sa nationalité est mentionnée sur son acte de naissance. Pour prouver de nouveau sa nationalité, elle n’a plus qu’à produire un extrait d’acte de naissance. Cette proposition peut paraître anodine mais elle facilite considérablement la démarche de la personne en lui évitant des paperasseries administratives.

De manière générale, j’ai cherché à formuler des recommandations en partant d’une approche des politiques publiques de type bottom up (en partant des réalités de terrain pour remonter à la décision centrale) et non top down comme c’est souvent le cas en France (on conçoit la loi et on laisse le soin à l’administration de l’appliquer). Cette approche, le fait de partir ainsi des dysfonctionnements de terrain ont quelque peu bousculé les repères.

Suite à l’adoption de la loi de 1998, la politique de nationalité ne semble plus devoir, dites-vous, faire l’objet de controverses. Qu’est-ce qui vous fait penser cela ?

Une raison simple : l’intégration dans la nationalité est la seule voie possible pour un Etat d’immigration comme la France. Même un partisan d’une politique restrictive peut l’admettre. En effet, quelle serait la conséquence du maintien dans une nationalité étrangère, génération après génération, des enfants nés en France de parents étrangers ? Ces personnes demeureraient des citoyens dépendant d’un Etat étranger et leur nombre s’accroîtrait ! Or, pour la sécurité du pays, vaut-il mieux que l’autorité de l’Etat s’exerce pleinement comme elle peut être exercée sur un citoyen du pays, ou préfère-t-on devoir la négocier avec les représentants d’Etats étrangers qui pourraient intervenir ainsi de plus en plus dans les affaires du pays ? Avec des soucis et des objectifs différents, les élus, qu’ils soient de gauche ou de droite, optent finalement pour l’intégration dans la nationalité. Il n’y a que l’extrême droite, aussi bien française que d’autres pays européens, qui persiste à militer pour une politique restrictive en invoquant des critères ethniques.

Cela dit, qu’il y ait des débats à l’avenir, notamment sur les modes d’accès à la nationalité, par naturalisation, mariage ou par filiation à l’étranger, quoi de plus normal. Le droit de la nationalité française n’a jamais été figé dans le marbre !

Dans un précédent livre, vous mettiez en évidence la nette convergence des politiques de nationalité des pays européens. Comment l’interprétez-vous ?

Le droit de nationalité s’organise à la frontière de différentes traditions juridiques et d’une situation migratoire. Du côté des traditions, il y a, d’une part, le droit du sol, féodal, hérité du Moyen Age, et transmis par la Grande-Bretagne dans ses colonies ; et d’autre part, le droit du sang transmis dans l’Europe continentale par la France. Ces pays du droit du sang, à commencer par la France, après avoir été des pays d’émigration, sont devenus progressivement des pays d’immigration. Force leur a été alors d’intégrer dans leur législation des éléments de droit du sol pour intégrer les enfants d’immigrés. Les Pays-Bas, la Belgique et les pays d’Europe du Nord ont ainsi suivi la France.

Quant à l’Allemagne, elle a mis un peu plus de temps : le droit du sol n’a été réintroduit qu’à l’occasion de la réforme de l’an 2000. Cela tient à la division du pays. Tant qu’il y avait le rideau de fer, l’Allemagne de l’Ouest ne pouvait adopter le droit du sol au risque, sinon, de renoncer symboliquement au territoire et à la population est-allemands. Une fois la réunification acquise, il a fallu à peine dix ans pour que le droit du sol soit introduit. C’est peu pour un pays dont on disait qu’il était par « essence » attaché au jus sanguinis !

Comme on le voit, dès lors que les pays sont confrontés à des situations migratoires identiques, ils finissent par converger vers le même modèle de nationalité. Et cette convergence ni décrétée par Bruxelles, ni prévue par les traités de Maastricht ou d’Amsterdam paraît même alors plus forte qu’en matière de politique d’immigration. C’est que le droit de nationalité mêle des statuts qui concernent aussi bien les étrangers que les nationaux. On ne peut pas le modifier aussi facilement que la politique d’immigration qui, elle, ne concerne que des étrangers.

Si des spécificités françaises subsistent en matière de nationalité, en quoi consistent-elles ?

Le libéralisme du droit de la nationalité à la française est manifeste dans plusieurs domaines : en matière de double nationalité (sous réserve d’une possibilité de déchéance dans certains cas particuliers), en ce qui concerne l’acquisition par mariage (la plus libérale du monde puisque la nationalité peut être acquise au terme de la première année de mariage, par déclaration, depuis la France ou de l’étranger), et la transmission de la nationalité française à l’étranger qui peut être reconduite de génération en génération.

Si toutes les législations de la nationalité contemporaines combinent des éléments de jus sanguinis, de jus soli et de droits fondés sur le mariage ou la résidence, la nationalité française a cette particularité de combiner ces techniques de telle façon qu’elles embrassent le plus largement en son sein. Il n’y a qu’en matière de droit du sol que ce libéralisme est moins avancé (outre-Manche, les enfants nés de parents étrangers acquièrent la nationalité anglaise dès leur naissance).

Ajoutons, comme vous le faites dans votre livre, que l’acquisition de la nationalité reste dans la pratique difficile. Comment expliquez-vous cela ?

Le fait est que les personnes étrangères qui vivent en France sont très mal informées sur leur possibilité de devenir Français. On pourrait de prime abord expliquer cette situation par le fait que l’administration est débordée. Mais je crois qu’il y a une autre explication : en France plus qu’ailleurs, l’Etat estime que devenir Français doit correspondre à une démarche volontaire. Mais les obstacles administratifs vont au-delà d’une épreuve qui permettrait de tester la volonté du candidat. Résultat : pour obtenir un dossier de naturalisation, il faut prendre un rendez-vous qui, dans certaines préfectures, est parfois fixé entre un an et un an et demi plus tard. En principe, aucun délai n’est pourtant requis pour les ressortissants d’Etats francophones, les ressortissants ou anciens ressortissants des territoires et Etats sur lesquels la France a exercé la souveraineté, un protectorat, un mandat ou une tutelle. Or, la durée moyenne de séjour en France au moment de la naturalisation est de 17,8 ans.

Patrick Weil

Politologue, spécialiste des politiques de l’immigration et de la nationalité, il a codirigé avec Randall Hansen Nationalité et citoyenneté en Europe, La Découverte, 1999, et vient de publier Qu’est-ce qu’un Français ?, Grasset, 2002. Il est également l’auteur du Rapport au Premier ministre sur les législations de la nationalité et de l’immigration, La Documentation française, 1997.