THESE EN INTEGRALITE
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CONCLUSION

UNIVERSITE PARIS DESCARTES ECOLE DOCTORALE
« Sciences humaines et sociales : cultures, individus, sociétés »
Doctorat
Sciences de l’éducation

Thèse dirigée par Claude LELIEVRE

Si Alain Bourgarel, les membres de l’OZP comme les militants pédagogiques poursuivent leur combat vingt-cinq ans après la mise en place officielle de la politique d’éducation prioritaire, c’est qu’elle n’a pas permis d’atteindre les finalités assignées à l’origine : lutter contre les inégalités sociales et scolaires. L’échec scolaire d’une partie des élèves issus de milieux populaires, situation apparue au grand jour dans les années 60 au moment où le collège devenait une école moyenne ouverte progressivement à tous, semble résister à toutes les tentatives entreprises pour y remédier. Au terme de cette recherche, la question fondamentale reste bien celle de la démocratisation de l’école obligatoire, question éminemment politique. Les choix politiques effectués par les ministres successifs méritent donc d’être brièvement rappelés.

D’abord, l’étude exhaustive des textes officiels parus de 1981 à 2000 le prouve, le Parlement n’a été en aucune façon sollicité pour discuter sur le principe même de la discrimination positive et donc sur la place et les moyens que la Nation décidait d’accorder à la population la plus fragile socialement et scolairement. Les textes régissant la politique ZEP sont tous issus du ministère de l’Education nationale, et ce sont majoritairement des circulaires et des notes de service ; aucune loi n’est consacrée explicitement à ce sujet. Faut-il en déduire que la question de l’échec scolaire des enfants de milieux populaires ne mérite pas de débat national ni d’engagement collectif ? Ou faut-il comprendre cet oubli comme une mesure de précaution des ministres socialistes successifs (Savary, Jospin, Royal), trois ministres qui se sont attachés à installer puis à « relancer » dans le paysage éducatif français les zones prioritaires, sans que pour autant les mesures prises et leurs impacts soient comparables ? Les trois périodes de production de textes et d’impulsion nationale, mises en évidence dans la première partie de ce travail, correspondent en effet à ces trois ministères ; la problématique de la démocratisation serait donc bien un thème qui s’inscrirait dans un projet politique de gauche. Les silences ministériels lors des gouvernements de droite (périodes de Monory et Bayrou) plaident en ce sens. Pour autant, la prudence générale observée sur le sujet et l’absence de débat national incitent à penser que des enjeux autres ont interféré.

En 1981, ne peut-on pas interpréter ce choix comme un moyen de contourner un refus syndical prévisible, qui aurait pu être relayé à l’Assemblée par des prises de position ambivalentes, voire hostiles, de nombreux députés socialistes ? En effet, d’une part, l’attribution inégalitaire de moyens remettait en cause des décennies d’apparentes distributions égalitaires, résumées lapidairement par les formules « principe républicain d’égalité » et « égalité des chances » ; et, d’autre part, la confiance accordée d’emblée aux acteurs de terrain et l’introduction du principe de l’autonomie des établissements sous-entendaient que l’école en tant qu’institution avait une part de responsabilité dans les échecs massifs des enfants de milieux populaires. Remise en cause partielle de l’idéologie républicaine égalitariste et méritocratique, la politique ZEP reconnaissait ainsi ouvertement le décalage existant entre la réalité et les discours officiels sur certains territoires. La place essentielle attribuée au volontariat, qui s’apparentait dans l’esprit des promoteurs à du militantisme sans que le terme même apparaisse, est résolument novatrice tout comme l’élaboration d’un projet de zone, interdegrés et partenarial. Associer dans un même mouvement d’aussi nombreuses ruptures dans le fonctionnement classique de l’institution risquait de mobiliser contre ces propositions un grand nombre d’acteurs. La décision politique audacieuse d’Alain Savary de créer des zones prioritaires en introduisant une politique de différenciation était aussi un sacré pari¹.  

En aucun cas, il ne s’agit de mythifier cette première période d’existence des ZEP, car aucun âge d’or n’apparaît sur les territoires observés ici. Dès 1982, l’hétérogénéité domine, tant au niveau de la carte que des moyens attribués, du mode de pilotage, de l’implication des partenaires dans les équipes d’animation, des relations entre degrés d’enseignement. Nous n’y reviendrons pas. Si les disparités entre collèges derrière le label commun se sont maintenues durant ces vingt années, la situation n’a jamais été figée cependant. A l’instabilité des publics scolarisés et, parfois, des équipes enseignantes a pu s’ajouter celle des autorités intermédiaires (IEN, principaux ou conseillers pédagogiques) chargées officiellement après 1990 du pilotage de la zone prioritaire, instabilités qui touchent tous les acteurs et qui sont peu propices à des engagements longs et à des évaluations fines. La situation extrêmement complexe qui apparaît à la fin de notre période d’étude interdit d’établir un bilan global sur l’efficacité de la politique ZEP, qui serait réducteur et non pertinent scientifiquement. Par exemple, la seule prise en compte des résultats scolaires mesurés à l’évaluation à l’entrée en 6^e ne permet pas de prendre en compte la valeur ajoutée des collèges, comme il est tout aussi impossible de comparer les taux de réussite au brevet ou les orientations en fin de 3^e car irrégularités et disparités caractérisent vraiment ce que nous avons observé.

Face aux choix politiques d’Alain Savary, il faut mettre en regard ceux de Lionel Jospin et de Ségolène Royal qui ont eu des conséquences déterminantes : instauration de la prime d’indemnités de sujétions spéciales, qui interdit pratiquement toute sortie du dispositif (décision concomitante à la revalorisation générale), et attribution massive d’heures supplémentaires pour le premier, extension importante du nombre de zones prioritaires et complexité croissante avec l’introduction des REP pour la seconde. Ce que certains ont qualifié de dilution du dispositif a de fait entraîné une perte de sens à la fois sur ses modalités comme sur les attendus, l’appropriation de savoirs par le plus grand nombre. Peut-on cependant qualifier, à l’instar de Bernard Toulemonde, la discrimination positive de politique largement en « trompe-l’œil » ²? Cette analyse est fondée si on retient simplement deux aspects : premièrement, ce qui en constituait les traits spécifiques a, au fil des années, été perdu de vue, sauf dans une partie des plus anciennes zones prioritaires ; et, deuxièmement, la faiblesse des moyens engagés (parfois vraiment dérisoires), dispersés, comme les modalités retenues ont été largement insuffisantes, voire inadaptées, pour créer des effets de seuil. Autrement dit, on a utilisé le terme sans en garder l’esprit et sans se donner réellement les moyens de lutter efficacement contre l’échec scolaire d’une partie des élèves issus des catégories les plus défavorisées, car les moyens supplémentaires auraient pu prendre d’autres formes qu’une attribution classique en heures d’enseignement. La politique ZEP paraît faire plus pour ceux qui ont moins, ce que contredit en grande partie l’observation rapprochée, au niveau le plus local. Comment alors qualifier le rôle de cette politique à la fin de notre période d’étude : s’agit-il de se donner collectivement bonne conscience ? S’agit-il d’un alibi commode pour se dédouaner d’une réflexion plus conséquente et d’engagements politiques forts ? « Le maintien de l’ordre n’aurait-il pas pris le pas sur l’égalité des chances ? », selon l’expression de Bernard Toulemonde.³ Manifestement, les ZEP n’ont jamais constitué une priorité nationale, ce qui n’a pas contribué à légitimer cette politique mais a, au contraire, renforcé certaines résistances sur le terrain, voire lui ont fait perdre toute crédibilité.

Cependant, seconde grande conclusion, pendant vingt ans, la volonté commune, partagée par les principaux acteurs que sont les enseignants, a été de ne pas constituer un système éducatif à part. De fait, il n’y a pas eu décrochage des collèges ZEP, même si, le plus souvent, ils figurent dans le bas des hiérarchies locales en termes de résultats comme en termes d’images. Il s’agit plutôt d’une gradation, d’un continuum et non de deux systèmes juxtaposés. Les positions ne sont pas définitivement acquises, les mouvements concernent tous les établissements, publics comme privés, et le label ne constitue pas le critère le plus discriminant. Si les autorités de tutelle ne pilotent pas officiellement la politique ZEP en lien avec la gradation (observée statistiquement ou implicite) car l’idéal républicain d’égalité formelle reste présent dans les territoires les plus ségrégués et s’y oppose, elles peuvent, comme en Seine-Saint-Denis, s’appuyer sur les classements de la politique de la ville pour moduler l’attribution de moyens, ou multiplier ailleurs les classements, « sensible » et « prévention violence ».

Cette constatation, nette sur les trois territoires, plaide donc pour un effet que l’on peut trouver paradoxalement positif du fonctionnement classique de l’institution, qui a traité les établissements en ZEP comme les autres, dans le droit commun : absence de gestion réellement différenciée des moyens, politique de ratio et non de projet, si ce n’est à la marge, prédominance dans les organes consultatifs des discussions autour des taux d’encadrement. L’administration de l’Education nationale a continué, sauf marginalement, à répartir les postes, les budgets, les dotations horaires, comme elle avait l’habitude de le faire. De même, l’examen attentif du pilotage académique et départemental a mis en évidence un fonctionnement hiérarchique classique, plus prégnant encore après la circulaire de 1990. Les autorités de tutelle se sont conformées aux directives nationales, étaient en attente de cadrages et d’impulsions, confirmant par là que le fonctionnement de cette institution est resté en grande partie identique à ce qu’il était avant la décentralisation et le renforcement de la déconcentration. Localement, les processus de décision font intervenir plus d’acteurs, mais la référence reste bien toujours le texte officiel national. Les temporalités observées sur les trois territoires sont en rapport étroit avec la temporalité nationale ; hors relance, les quelques propositions de modifications marginales de la carte par les inspecteurs d’académie se sont heurtées à un refus rectoral, plus ou moins explicite. Les différents échelons sont en étroite dépendance. L’établissement est bien l’unité de base où se conjuguent enjeux nationaux et enjeux locaux ; il est aussi toujours la structure où les moyens de la scolarisation dépendent du nombre d’élèves accueillis.

Cependant, si des convergences sont manifestes autour du primat de l’instruction et de la maîtrise de la langue entre les différents niveaux hiérarchiques et la base, nous avons aussi observé des décalages entre les attentes institutionnelles et le vécu des acteurs de terrain. Là où on attendait un accompagnement, des formations adaptées, il fut répondu autonomie, travail en équipe, projet, partenariat, auto-évaluation. Comment travailler en équipe, prendre en charge un nombre important d’élèves en difficulté, adopter une démarche réflexive sur ses pratiques alors que la formation initiale valorisait peu ces aspects-là, que la formation continue a connu des variations en quantité et en qualité dommageables, que les personnels d’encadrement intermédiaire, en particulier dans le second degré, étaient en nombre insuffisant et très peu présents sur le terrain ? Cette recherche confirme de ce point de vue la crainte d’un grand nombre de sociologues qui redoutent une aggravation des inégalités socio-spatiales d’éducation car « l’échelon local est très loin de disposer systématiquement des forces, compétences et de la cohésion nécessaires pour analyser les situations et trouver des réponses pertinentes aux besoins des élèves de façon autonome »⁴. Ces délégations importantes, voire excessives, vers la base sont une manière de contourner l’obstacle mais en déplaçant la réflexion et la gestion des difficultés, du national au local, elles ne se trouvent pas ipso facto résolues.

Un autre paradoxe de cette politique novatrice est que si elle a introduit de nouveaux paradigmes, elle n’est finalement pas allée au bout de ses intentions : la politique d’autonomie des établissements s’est bien généralisée après 1989, tout établissement doit désormais afficher un projet établi après un diagnostic, mais parallèlement, les règles de nominations des personnels n’ont pas bougé, même pour les territoires les plus en difficulté ; les affectations ont continué d’être dépendantes du barème au long des deux décennies, dans un « marché des postes, qui résulte exclusivement des préférences socioscolaires des personnels »⁵. Or, pour reprendre une formule de Gérard Chauveau, les ZEP doivent être des zones d’excellence pédagogique, ce qui signifie que la question des pratiques pédagogiques et des apprentissages est centrale, encore plus qu’ailleurs. Le volontariat et l’appel à contribution des mouvements pédagogiques comme en 1981-1982 sont insuffisants pour répondre au défi posé. Les dynamiques transformatrices peuvent-elles reposer essentiellement sur des militants ou des « minorités agissantes » ? Sinon, comment rendre opératoires et massives les pratiques qui, d’après les recherches, favorisent la réussite scolaire des élèves en difficulté ? La rénovation du système éducatif pour Alain Savary et son équipe passait par une généralisation progressive des pratiques innovantes expérimentées dans les laboratoires pédagogiques que devaient être les zones prioritaires, et s’appuyait sur la responsabilisation du système et des personnels. Si l’on observe bien une continuité certaine dans les directives nationales qui concernent les structures, en revanche il y a une césure après juillet 1984 pour tout ce qui ressort du pédagogique⁶. C’est que l’on touche là à l’identité professionnelle enseignante, à l’opposition centenaire primaire-secondaire, aux rapports de force entre syndicats. Cette question sensible est restée à l’écart comme celle non moins sensible des contenus d’enseignement. Si, nous l’avons observé tout au long de la recherche, l’évaluation des résultats scolaires est peu présente sur le terrain avant le milieu des années 90, voire même parfois complètement absente, la question des savoirs à aborder dans le cadre de la scolarité obligatoire a été elle-même repoussée au plus haut niveau depuis la réforme Haby.

D’un point de vue institutionnel, cette politique scolaire a donc été conduite de manière classique, passées les années Savary qui ont initié et soutenu des tentatives de décloisonnement internes comme des rapprochements entre institutions et acteurs extérieurs à l’école. Si dans certaines zones prioritaires, cet état d’esprit a duré tant que des acteurs convaincus ont œuvré à son maintien, ailleurs et en particulier dans les ZEP créées lors des relances, la dynamique collective nécessaire a fait le plus souvent défaut : au fil du temps, la méconnaissance générale de ce qui spécifiait la politique ZEP l’a assimilée sommairement à une attribution légitime et symbolique de quelques moyens supplémentaires en compensation de la difficulté d’exercer sur des territoires caractérisés par la présence massive de populations socialement défavorisées. Il y a eu réinterprétation progressive de la politique d’éducation prioritaire, processus qui permettait d’éviter les remises en cause professionnelles et qui redonnait les pleins pouvoirs aux acteurs institutionnels. Car, troisième grande conclusion, le rôle de ces acteurs a été de toute évidence central, même s’il ne peut à lui seul rendre compte du fonctionnement dans la durée des zones prioritaires d’un territoire donné. Les décisions et la gestion administrative ordinaire des recteurs, des inspecteurs d’académie, des IEN, des coordonnateurs ZEP, soit tous ceux qui ont participé au pilotage de la politique ZEP, ont contribué à façonner, à faciliter ou à limiter l’existence et le fonctionnement de chacune des zones prioritaires. Conçue comme une structure transitoire, définie par un espace, la ZEP n’est pas devenue une institution, car aucun corpus commun de savoirs ou de valeurs, partagé par l’ensemble des partenaires amenés à collaborer, n’a été élaboré au cours des deux décennies par les acteurs institutionnels. La création du centre Savary en 1993 et des CAREP après la seconde relance est insuffisante pour légitimer la politique ZEP et rappeler les finalités qui ont présidé à sa création.

[…] Car rappelons-le, le classement en éducation prioritaire concerne quasi exclusivement des établissements scolarisant des élèves dans le cadre de la scolarité obligatoire. Si nous nous sommes attardée sur le collège, c’est qu’il est depuis 1981 l’établissement autour duquel se constitue une zone prioritaire et qu’il cristallise nombre de tensions. En particulier, comme l’analyse avec pertinence Dominique Paty, le collège peut se définir comme « le stade de la scolarité où les adolescents prennent pleinement conscience de leur statut économique, et déjà de leur statut social. […] Il constitue une des rares institutions où les contradictions et les conflits de notre société ne peuvent être évités ».⁷ Au final, la question de l’éducation prioritaire renvoie bien à celle des rapports que l’école entretient avec une partie de son public, celui issu des catégories les plus défavorisées socialement et culturellement.