In UNADEL – Août 2013 :

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INTRODUCTION

Fervents promoteurs d’une nouvelle étape de décentralisation, auteurs en 2011 du « Livre blanc citoyen du développement local et de la décentralisation », l’UNADEL et les réseaux associatifs impliqués au sein de la Plateforme «Décentralisons autrement » ont suivi et analysé les différentes versions du projet de loi de décentralisation et de modernisation de  l’action publique. Alors que se prépare la seconde  lecture par les parlementaires du premier volet de cette nouvelle étape décentralisation et que la première lecture du second volet est aussi annoncée, il nous a semblé utile de faire part non seulement de nos observations et de nos réactions, mais aussi de nos propositions concrètes rédigées sous forme de projets d’amendements ou sous forme de suggestions pouvant faire l’objet d’amendements.

Pour l’UNADEL, ce nouvel acte de décentralisation doit porter l’ambition de renforcer la démocratie citoyenne et promouvoir de nouvelles dynamiques de développement dans les territoires. Sortir des frontières de la commune et de l’intercommunalité enrichit la vision partagée de l’avenir et permet de valoriser les bonnes pratiques qui développent la coopération entre territoires proches et en interaction les uns avec les autres.

Il nous semblerait opportun dans un texte de loi qui promeut les métropoles et le fait urbain, d’affirmer qu’un aménagement du territoire durable passe également par un renforcement des coopérations volontaires au sein d’une interterritorialité 1 qui peut porter des coopérations et des fonctions métropolitaines, que ce soit dans des territoires très urbanisés ou non. Les Pays existants, ou les pôles d’équilibre et de coordination territoriaux à créer, peuvent contribuer à l’équilibre du territoire national grâce au développement concomitant de tous ces territoires locaux et pas seulement des seules métropoles. Renforcer la capacité  d’anticipation et de vision stratégique prospective contribue à la structuration de territoires plus robustes dans un espace régional portant les grands enjeux et les grandes fonctions liées à l’économie, à l’éducation et à la formation.

Nous pensons ainsi que nous n’avons pas besoin de strates supplémentaires au niveau de l’organisation territoriale, mais la France a par contre besoin d’espaces d’échanges, de mise en commun des ressources, des initiatives et des moyens pour développer « le vivre ensemble » et « le faire ensemble ». Nous nous interrogeons toujours sur l’ordonnancement des 3 projets de lois de décentralisation alors que le 1er volet est en passe d’être adopté et que le second viendra prochainement en débat au parlement. Nous avions pour notre part la crainte que le 3ème volet ne parvienne pas jusqu’au Parlement du fait du calendrier électoral complexe de 2014 et 2015. Or, si l’exposé des motifs évoque l’engagement citoyen et la participation de la société civile, il nous semble souhaitable que le texte de loi lui?même intègre des dispositions plus précises qui fixent les contours réglementaires de cette participation citoyenne à l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de l’action publique décentralisée.

Il nous semble donc indispensable de faire figurer ces dispositions dans le volet 1, si c’est encore possible, et dans le volet 2, via un chapitre dédié à l’engagement citoyen, sans attendre un éventuel volet 3. Sinon, autant dire que les valeurs du développement local risquent de ne pas pouvoir être confortées dans un nouvel élan de décentralisation porté par l’actuelle majorité faute de trouver l’espace parlementaire et politique suffisant dans un calendrier chargé.

De plus, le contenu du 1er volet traite de certains aspects qui relevaient du second et du 3ème vole. Nous suggérons de rassembler dans le volet 2 ce qui devait être traité dans le volet 2 et dans le volet 3 (et qui n’a pas déjà été pris en compte dans le volet 1). Cela permettrait aux nouvelles équipes municipales et intercommunales de commencer leur mandat en 2014 sur une base plus solide dans un cadre législatif stabilisé avec une décentralisation dont on peut espérer qu’elle soit institutionnellement efficace, en termes de simplification, de déconcentration des pouvoirs et des compétences

Faire évoluer les dispositions relatives aux pôles d’équilibre et de coordination territoriaux et aux Pays.

L’UNADEL se félicite des avancées qu’elle constate dans le 1er volet de la loi adoptée en première lecture à l’Assemblée Nationale le 23 juillet dernier après un premier examen du Sénat, et nous prenons bonne note de la volonté des législateurs de rééquilibrer un texte portant affirmation des métropoles via la création de pôles d’équilibre et de coordination territorial. Toutefois, sans souhaiter opposer territoires urbains et territoires ruraux, le texte crée deux nouvelles strates de gestion de compétences, là où il aurait été préférable de renforcer les moyens du dialogue interterritorial tant au niveau régional qu’au niveau local.

Nous souhaitons attirer l’attention des parlementaires sur les possibilités qu’ils ont d’améliorer le texte en seconde lecture en levant des ambiguïtés ou des contraintes qui pourraient freiner la mise en œuvre de projets de territoire réellement construits, partagés et vécus, non seulement par les collectivités et leurs élus mais aussi par les acteurs locaux communément rassemblés derrière le concept de société civile. C’est pourquoi, il nous semble impératif de supprimer, dès le premier volet des lois de décentralisation et de réforme de l’action publique, les articles 51 et 52 de la loi du 16 décembre 2010 abrogeant la possibilité de créer des Pays.

C’est bien aujourd’hui le Pays qui permet de porter à la bonne échelle infra régionale un projet de territoire solide et qui facilite l’équilibre et la coordination territoriale, entre les EPCI adhérant à cet espace de dialogue, et qui permet une co?construction des politiques publiques avec la société civile. C’est bien le Pays qui aujourd’hui suscite l’émergence de projets et d’initiatives favorisant l’adaptation aux évolutions sociétales tout en accompagnant, sans les subir, les mutations économiques et les transformations sociales nécessaires au bien?être et au progrès individuel et collectif. La démarche portée par le Pays (l’entrée par le projet de territoire, la coopération plutôt que la vision autocentrée, le croisement de « l’ascendant » et du « descendant », l’association de citoyens à la préparation de la décision), est vecteur de confiance dans l’action publique et dans la fonction politique. En favorisant, via les conseils de développement, le dialogue entre élus et acteurs locaux, cette démarche contribue aussi à démocratiser le processus de la délibération.

Nous savons que le bilan des Pays et des conseils de développement apparait parfois mitigé, mais l’environnement législatif et le soutien public, notamment au travers du financement de l’ingénierie, a souvent été malmené ou chahuté et n’a pas toujours permis d’apporter le socle de sérénité qu’une nouvelle loi de décentralisation et de modernisation de l’action publique se doit de consacrer. Ces démarches Pays ont besoin aujourd’hui d’être confortées en en faisant l’un des supports important d’un projet de pôle d’équilibre et de coordination territorial.

C’est pourquoi la loi doit redonner tout leur sens aux Pays existants et autoriser de nouvelles créations. Car, en réalité, les enjeux de développement nécessitent moins aujourd’hui de créer un nouveau type de structure territoriale que de conforter de véritables projets de territoire à l’échelle de bassins de vie, rassemblant les EPCI et l’ensemble des acteurs socio?économiques et associatifs locaux.

De plus, tels qu’ils sont proposés actuellement dans le projet de loi, les pôles d’équilibre sont amenés à devenir de futurs grands EPCI, pouvant certes porter les Scot, mais s’ajoutant ou remplaçant à terme les EPCI de proximité au profit d’une mutualisation des moyens et des services. Il est nécessaire d’encourager des intercommunalités trop petites à se regrouper, mais l’UNADEL estime que cela ne peut être la vocation première de ces pôles d’équilibre et de coordination. Nous nous interrogeons d’ailleurs : la fusion d’EPCI serait?elle la qualité ultime d’une démarche de coopération entre intercommunalités ?

La dimension qualitative de la coopération s’apprécierait?elle principalement à l’aune de la concentration des moyens et de l’élargissement des périmètres ?

Rappelons que si dans bien des départements, le nombre d’intercommunalités a effectivement diminué suite aux travaux menés au sein des CDCI, dans de nombreux autres, c’est bien le statut quo qui a été préféré à la contrainte… Ni la loi, ni le Préfet ne peuvent à eux seuls générer un bon projet de territoire en se substituant à la décision des élus locaux qui incarnent la décentralisation de l’action publique et qui doivent participer à la construction dans l’action concrète, au quotidien, des coopérations interterritoriales.

A notre sens il s’agit donc :

? de faire du PECT 2 l’objet d’un projet de territoire et non d’un échelon supplémentaire d’interterritorialité en plus de ceux existants : Pays, SCoT, Parcs naturels, pôlesmétropolitains ;

? de donner au projet de pôle d’équilibre et de coordination territoriaux une finalité de contenu et d’organisation d’une politique de développement et d’aménagement portée conjointement par les communautés et les acteurs de la société civile, plutôt qu’une finalité de fusion d’EPCI et de maîtrise d’ouvrage ;

? de soutenir la mise en place sur tout le territoire de lieux d’échanges, de réflexion et de propositions, voire de « contrepouvoir » ;

? d’encourager les instances de dialogue entre élus et société civile à toutes les échelles d’organisation territoriale, qu’on les appelle « Pays » ou non ;

? de donner la possibilité de choisir un statut (GIP?AT, association, Syndicat mixte), sans l’imposer ;

? d’assurer une meilleure représentation des territoires de projet au sein des CTAP.

Renforcer et généraliser les conseils de développement, et susciter des avancées démocratiques majeures dans l’acte III de la décentralisation

Nous souhaitons que cette décentralisation soit davantage porteuse d’un véritable souffle démocratique et républicain, favorisant les processus de développement humain et la mobilisation des énergies citoyennes. Les territoires connaissent des mutations et des évolutions très fortes notamment sous les effets de la mondialisation, de l’explosion des mobilités, de l’étalement urbain, de l’épuisement des ressources énergétiques, de la crise de la production industrielle et de la crise écologique. Cela s’accompagne d’une grande diversité des parcours de vie et de problématiques sociales nouvelles liées notamment à l’allongement de la durée de la vie, mais aussi à l’augmentation des situations d’isolement et de précarité sociale et affective.

Les politiques publiques territoriales doivent s’adapter et tenir compte de ces évolutions et des besoins nouveaux qui en découlent, tout en recherchant des simplifications, et des solutions innovantes répondant aux enjeux de modes de développement plus économes. Il y a grandement besoin, dans ce contexte générateur de perte de confiance et d’émergence de peurs irraisonnées et/ou entretenues à des fins clairement électoralistes, de retisser en profondeur les liens entre acteurs territoriaux, citoyens et collectivités locales. Mais il y a aussi besoin et obligation d’innovation dans l’accompagnement des processus de transformation sociale comme dans l’évolution du modèle économique pour qu’il soit plus respectueux des hommes et de l’environnement.

Face à la crise économique, à la crise de la représentation politique et aux dangers des extrémismes de tous ordres, notre société et nos territoires ont besoin de citoyens acteurs, plus responsabilisés, mieux associés aux processus de développement de leur territoire et impliqués dans la co?construction et la co?évaluation de l’action publique. Il s’agit bien de consolider les valeurs républicaines de notre pays, trop souvent mises à mal.

Nous proposons donc de valoriser l’engagement et le pouvoir d’agir des citoyens en intégrant dans les délibérations publiques ayant un impact sur la vie des territoires une «clause de qualité de démocratique ». L’association des citoyens, et des structures associatives qu’ils se sont donnés, aux stratégies et aux dynamiques de développement des territoires qu’ils habitent ou dans lesquels ils travaillent, constitue un enjeu de premier plan, tant en termes de démocratie, de cohésion sociale, que de développement humain et de modernisation de l’action publique. Dans une société où plus personne ?élu ou non élu? n’a le monopole de la bonne réponse devant des questions de plus en plus complexes, le partage des expertises ne peut que renforcer l’efficacité de l’action.

Nous partageons l’analyse de Marie?Hélène BACQUE et de Mohammed MECHMACHE, qui dans leur rapport «Pour une réforme radicale de la politique de la ville » remis récemment au Ministre délégué en charge de la Ville, pointent les nombreux facteurs qui freinent aujourd’hui l’engagement citoyen et proposent de mieux articuler les dynamiques institutionnelles et les dynamiques des initiatives citoyennes en développant un «empowerment à la française».

Mais ces questions ne peuvent être réduites aux seuls quartiers populaires. Elles interpellent d’une part l’ambition donnée à l’étape actuelle de décentralisation et de la modernisation de l’action publique, et d’autre part les stratégies de développement menées par les collectivités locales, les Pays, les intercommunalités et les Parcs naturels régionaux. C’est pourquoi, nous souhaitons que les conseils de développement soient confortés et généralisés à toutes les échelles de territoires de projet et que les financements publics des projets portés par les Parcs Naturels Régionaux, les métropoles, les pôles métropolitains, les Pays ou les pôles d’équilibre et de coopération territorial soient conditionnés à l’existence d’une instance de concertation et de participation de la société civile. Le rôle de cette instance serait d’être associée à l’élaboration et à l’évaluation de toutes politiques publiques territoriales et d’accompagner leur mise en œuvre.

Nous soutenons enfin la création d’une conférence territoriale de l’action publique, et nous souhaitons aussi que le législateur confirme la volonté gouvernementale de mettre en place un pacte de gouvernance régionale à imaginer aussi au niveau territorial plus fin, pôles, Pays et métropoles. Mais nous souhaitons que cette approche plus moderne de l’administration locale s’accompagne d’un renforcement de la représentation des instances territoriales de concertation au sein des espaces de coordination de l’intervention publique.

C’est donc sur la base de ces réflexions que l’UNADEL propose deux ensembles de contributions écrites, ou projets d’amendements, susceptibles d’être déposés par les parlementaires dans les prochaines semaines :

? le premier ensemble est rédigé en vue de la seconde lecture du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Il rassemble d’une part des projets d’amendements prioritaires visant au renforcement des Pays et, d’autre part, plusieurs amendements de repli visant les pôles d’équilibre et de coordination territoriaux, dans l’hypothèse où le renforcement des Pays s’avérait une option trop peu soutenue.

? le troisième ensemble vise à faire évoluer les volets 2 et 3 de la décentralisation en vue de leur première lecture par les parlementaires.

1Martin Vanier, «Le pouvoir des territoires – Essai sur l’inter territorialité» ? Economica, 2008.

2 Pôle d’équilibre et de coordination territorial