La gouvernance : du concept à la réforme des modalités de l’action publique
Proposer plus d’ambition pour l’action publique ne signifie certainement pas accorder des pouvoirs plus grands aux organismes actuels. Renforcer tels quels les exécutifs nationaux et territoriaux risquerait de conduire à l’effet inverse de ce qui est nécessaire : être capable de jouer avec la complexité mouvante de la société contemporaine et avec la diversité de ses acteurs, pour élaborer et mettre en oeuvre les indispensables projets collectifs. Il faut donc faire évoluer les modalités de gouvernement, d’administration et d’expertise encore dominantes, vers de nouvelles modalités de prise de décision et d’action, plus partenariales, plus interactives, plus flexibles, plus négociées, qui maximisent et utilisent les potentialités réflexives des divers acteurs et sujets. Il faut passerde l’action publique classique à la « gouvernance territoriale », c’est-à-dire à un système de gouvernement local qui privilégie les coordinations verticales et horizontales. Cela nécessite en premier lieu de promouvoir des dispositifs et une culture qui articulent et associent des institutions publiques variées (territoriales et nationales), des acteurs sociaux et des organisations privées, dans des processus d’élaboration et de mise en pratique des choix collectifs, et qui donnent aux pouvoirs publics les moyens d’interagir avec les décisions des individus, des groupes constitués et des agents socioéconomiques, voire de provoquer leur adhésion active.
Ce principe de gouvernance ne remet pas en cause les fondements de la démocratie représentative, les législateurs et les responsables des exécutifs publics restant choisis démocratiquement par le peuple et devant lui rendre périodiquement des comptes globaux. Mais les exigences d’interactions, de « biréflexivité », nécessitent aussi des liens permanents et pas seulement périodiques ou épisodiques, transparents et pas seulement officieux, orientés vers les compromis et pas seulement vers la conviction, avec les électeurs comme avec l’ensemble des acteurs impliqués par les décisions publiques. Il ne fait pas de doute que beaucoup d’élus locaux ont le sentiment de fonctionner déjà sur ce mode. Cela est probable, mais on est bien en deçà de ce qui est nécessaire. Il s’agit d’aller au-delà des partenariats public/privé développés aujourd’hui dans l’aménagement et les services publics, d’autant que ceux-ci ne se caractérisent généralement pas par une très grande transparence. Il faut aussi aller au-delà des jeux actuels plus ou moins consensuels ou conflictuels avec les associations locales, et repenser les conditions de l’élaboration et de la gestion des politiques publiques, les formes de la concertation, de la consultation, voire les domaines possibles pour la codécision ou la cogestion.
Pour ce faire, une évolution profonde des cultures politiques et administratives est nécessaire, et des réformes institutionnelles assez radicales doivent également être engagées. L’organisation centralisée du pouvoir municipal, les pouvoirs exorbitants des maires qui ne sont pas véritablement responsables devant leur conseil, le peu de pouvoir laissé aux oppositions, l’absence dans les conseils de représentants de certains quartiers (en particulier des grands ensembles) et de groupes de population (notamment étrangère), le quasi-monopole de l’expertise technique soumettent en effet de façon excessive les enjeux locaux à des jeux politiciens qui tendent à les dissoudre ou à les rendre trop dépendants des rythmes électoraux. La souplesse et la flexibilité du management public exigent des réflexions, des choix stratégiques, des continuités d’action, des implications des habitants et des acteurs économiques que la vie politique locale favorise trop peu actuellement.
Des mesures ponctuelles sont prises çà et là pour améliorer le fonctionnement et la démocratie de l’action publique. Elles sont encore insuffisantes et la décentralisation reste inachevée, tant du point de vue de la modernisation de notre démocratie républicaine, que de celui de la démocratisation de notre modernité. La complexité des enjeux urbains et des moyens à mettre en oeuvre appelle aussi des compétences, des spécialisations et des technicités dont la plupart des collectivités locales ne peuvent se doter vu leur extrême fragmentation. Au niveau national, une mutation est aussi nécessaire. Certes, chaque ministère, voire chaque direction ministérielle, essaie d’améliorer ou de réformer ses dispositifs. Mais ils le font en suivant leurs propres logiques, ce qui aboutit à compliquer de plus en plus l’ensemble. L’entreprise de modernisation de l’Etat, qui en soi est un bon projet, tend ainsi à produire de redoutables effets pervers lorsqu’elle se développe sur les modalités actuelles de fonctionnement des pouvoirs publics. Les ministères se réorganisent pour améliorer leurs compétences et leurs performances traditionnelles et cherchent bien sûr à le faire de façon à préserver leur pouvoir.
Paradoxalement, certaines réformes renforcent donc la capacité de résistance à des changements et à des mises en cause plus radicales ; de plus, elles sont très peu interministérielles, ce qui rend nécessaires ensuite des dispositifs de coordination et d’arbitrage qui alourdissent de nouveau l’ensemble et hypothèquent les résultats. Enfin, la notion de gouvernance ne progressant que lentement, les autres acteurs publics et privés impliqués par l’activité de ces ministères sont très rarement associés à la conception même de la modernisation de l’État central ; au mieux recueille-t-on leur avis en fin de parcours, et encore cela est très rare car les pouvoirs publics considèrent que leur propre réforme leur appartient.
Peut-être donc devrait-on imaginer de modifier les conditions mêmes du renouvellement de l’action publique, de telle façon que l’on sorte d’une modernisation qui, en perfectionnant des dispositifs de plus en plus inadaptés, aboutit précisément à en pérenniser les principes et les modalités essentielles ? Peut-être aussi devrait-on limiter la production de textes législatifs sectoriels et monofonctionnels et la multiplication des réformettes qui figent plutôt qu’ils ne rénovent ? Peut-être, dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement, ne devrait-on autoriser que des textes qui suppriment plus de règles qu’ils n’en instituent, voire mettre en chantier un grand texte législatif qui « remettrait un maximum de compteurs à zéro » ? L’activité permanente et généralisée de modernisation ayant tendance à rendre impossibles des réformes profondes et stratégiques, ne pourrait-on par exemple imaginer une « loi d’orientation urbaine » qui traiterait de l’aménagement, de l’urbanisme, des transports urbains et régionaux, du logement, des services locaux, des indispensables réformes de l’économie mixte et des établissements publics, de la pluriannualité de l’action publique, des conditions de l’expérimentation locale, de la réforme des dispositifs gouvernementaux centraux et déconcentrés agissant sur les territoires, etc. ? D’une certaine manière, ne doit-on donc pas d’abord réformer les façons de réformer ? La question mérite en tout cas d’être posée, car la réhabilitation de l’État, et plus largement celle des pouvoirs publics, apparaissent de plus en plus indispensables pour préserver le projet républicain et pour l’aider à franchir le seuil de la troisième modernité.
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