In Blog de la section PS de l’ENS – le 10 juillet 2014 :
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« Je regarde les nations modernes. J’y vois force de faiseurs de lois, et pas un législateur. »
Jean-Jacques Rousseau, Considérations sur le Gouvernement de Pologne, 1782.
L’organisation territoriale et administrative d’un pays reflète la conception de la société et de l’action politique qu’il porte et s’efforce de mettre en œuvre. C’est tout à fait marquant dans le cas de la France ; le système administratif et territorial issu de la Révolution et du Consulat que viendront renforcer les régimes successifs en est l’illustration éclatante.
L’année 1789 marque le début de la « passion égalitaire » de la France. Elle a été le prélude à une réorganisation en profondeur de l’Etat qui ne peut se comprendre qu’à l’aune des principes dégagés par les grandes lois révolutionnaires. La Nuit du 4 août qui se solde par l’abolition des privilèges et celle du 26 août qui voit l’adoption de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen constituent sans doute les acquis les plus durables et les plus indélébiles de la Révolution. Elles sont déterminantes pour la réforme de l’Etat qui s’ensuit. En effet, il suffit de relire les débats qui se sont tenus à l’époque sur la réorganisation administrative du pays pour bien comprendre le lien étroit qui se noue entre organisation territoriale et administrative et mise en œuvre d’un projet politique porté par l’idéal d’égalité destiné à transformer en profondeur la société. En effet, la réforme de l’Etat, qui est tout autant une réforme de l’administration qu’un bouleversement profond de l’organisation du territoire, est marquée du sceau de l’égalité
Le découpage territorial obéit au strict principe d’égalité qui va jusqu’à commander les relations entre les administrés et les pouvoirs publics. Ainsi en est-il de la création des départements, fruit des lois du 22 décembre 1789 et des 26 février et 4 mars 1790, puisque chaque citoyen doit pouvoir accéder à la préfecture en moins d’une journée de cheval. L’instauration des préfets, sous le Consulat, participe de ce même souci égalitaire : le représentant de l’Etat veille à ce que tous les citoyens soient soumis de la même manière aux lois en tous points du territoire. Enfin, il convient de rappeler la farouche opposition de l’Assemblée révolutionnaire à la création de régions, dont le périmètre aurait rappelé l’organisation territoriale et administrative de l’Ancien régime marquée par une grande disparité des lois au gré des territoires et des coutumes locales. A cet égard, Voltaire notait avec amusement qu’« en traversant la France, on changeait plus souvent de loi que de cheval ». Désormais donc, l’égalité devient le principe du vivre-ensemble. Et la réforme territoriale et administrative engagée par le mouvement révolutionnaire participe à l’égalisation des statuts juridiques et des droits politiques au sein de la société française.
Cette passion de l’égalité se retrouve également dans l’attribution de pouvoirs extrêmement importants à l’Assemblée nationale. Les décisions qui en émanent, expression de la volonté générale, s’appliquent à l’ensemble du territoire. La loi devient ainsi le marqueur par excellence de la souveraineté du peuple français et de son unicité, de la liberté politique des citoyens et de leur égalité de condition. Chaque citoyen, parce qu’il est un élément de la nation, est soumis à la même loi que ses pairs ; chaque citoyen, parce qu’il bénéficie du droit de vote, participe à l’élaboration de la loi au travers de ses représentants. Sieyès, parlant de la loi, emploie une image intéressante qui n’est pas sans rappeler la logique qui a procédé au découpage territorial des départements et qui montre ainsi l’étroite relation entre réorganisation territoriale et avènement de l’idée d’égalité : « Je me figure la loi au centre d’un globe immense ; tous les citoyens sans exception sont à la même distance sur la circonférence et n’y occupe que des places égales(1). » La centralisation est donc le corollaire de cette passion égalitaire. Elle est « le garant et la condition de l’ordre social après la conquête égalitaire, une fois le suffrage universel installé dans la société(2). »
La nouvelle organisation territoriale qui se met en place au lendemain de la Révolution et que consolidera Bonaparte, est le reflet d’une conception politique particulière déterminée par les nuits du 4 et 26 août 1789. Mais elle est également l’instrument qui permettra la réalisation de l’horizon commun et de l’exercice de la citoyenneté définis par les révolutionnaires. En effet, la nouvelle organisation administrative, systématique et unitaire, permettra l’application dans l’ensemble du pays de lois destinées à assurer la cohésion du territoire et l’unité de la société, à l’instar de la loi sur les poids et les mesures et de l’adoption du Code civil, pour ne citer que ces deux exemples canoniques. De plus, la structure administrative et territoriale héritée de la Révolution permettra aux générations suivantes d’approfondir l’idéal égalitaire. Ainsi en est-il avec la IIIe République dont les premières années, sous l’égide de Jules Ferry, sont marquées par l’instauration de l’Ecole obligatoire et l’élaboration d’un programme éducatif national : la structure territoriale et administrative en place permet la constitution d’un véritable réseau éducatif sur l’ensemble du territoire qui contribue à l’égalisation géographique et sociale(3). Ainsi en est-il au sortir de la Seconde guerre mondiale avec la création de la sécurité sociale : les structures de l’Etat-Providence se greffent sur les structures administratives de l’Etat déjà existantes et solidement ancrées ; la solidarité nationale devient une composante essentielle de l’unité de la République. La centralisation française constitue donc un véritable système d’administration, mais aussi de pensée, tout entier orienté vers la réalisation d’un idéal égalitaire que le mouvement de décentralisation initié par le pouvoir socialiste en 1981 ne remettra pas fondamentalement en question.
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La décentralisation constitue « le plus profond bouleversement apporté à l’administration française depuis l’an VIII » (J. Rivero). Elle ne rompt cependant pas avec les idéaux issus de la Révolution. La politique de décentralisation a été conçue dès l’origine en vu de réorganiser un Etat tout puissant jugé alors inefficace et impuissant face aux premiers effets de la crise issue de 1973, démesuré et adémocratique au regard des changements profonds qui ont traversé la société française depuis la fin des années 1960. Mais elle n’a pas fondamentalement remis en cause l’architecture administrative qui structure le pays depuis près de deux siècles alors, puisqu’au contraire elle s’est moulée dedans et l’a, à certains égards, accentuée.
Si la loi du 2 mars 1982 a fait accéder la région au statut de collectivité territoriale, elle l’a soumise aux mêmes règles que les collectivités territoriales préexistantes, à savoir les départements et les communes, affichant ainsi une totale continuité avec l’organisation juridique issue de la Révolution et du Consulat. Dans une même perspective, cette loi de décentralisation a modifié le fonctionnement des collectivités territoriales, en prévoyant notamment l’élection au suffrage universel de leur exécutif et en délestant le préfet d’une importante partie de ses prérogatives au bénéfice du responsable de l’exécutif local, mais elle n’a pas remis en cause leurs structures. Le cadre administratif et territorial hérité de l’époque révolutionnaire n’a pas évolué ; le mouvement décentralisateur s’est contenté d’y introduire une plus grande souplesse.
Plus important encore, la loi de 1982, malgré l’affirmation du principe de libre administration des collectivités territoriales, a maintenu celles-ci dans un important état de dépendance au pouvoir central. En effet leur pouvoir réglementaire est soigneusement encadré et régulé et leurs actions sont rigoureusement contrôlées ; leur autonomie est loin d’être effective, puisqu’elles sont encore largement tributaires des subsides de l’Etat octroyées au moyen de la dotation globale de fonctionnement annuelle. De plus, en vue de maintenir l’égalité entre les collectivités, l’Etat a mis en place un important et complexe système de péréquation visant à répartir équitablement les revenus issus des ressources propres des collectivités. Ainsi que le note Bertrand Faure, la décentralisation s’est effectuée « dans le plus pur style jacobin » avec le souci de satisfaire à tout prix « une aspiration à l’égalité qui est, pour les Français, une passion anti-décentralisatrice. »(4)
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Or, force est de constater que depuis quelques années, ce modèle systématique d’organisation territoriale a connu d’importantes évolutions. Le caractère unitaire et centralisateur de la République, donc égalitaire, tend à s’affaisser. Là encore, nous nous contenterons d’indiquer les grandes lignes et les éléments les plus symboliques de ce changement. A commencer par les premiers coups de boutoir portés à l’unité de la République à la fin des années 1990 et au début des années 2000 avec la question Corse et le « processus de Matignon » engageant une réforme statutaire de la Corse. A continuer par la révision constitutionnelle de 2003, moment où le législateur a élevé au rang de principe constitutionnel l’organisation décentralisée de la République, rompant ainsi ouvertement avec la tradition centralisatrice française inaugurée plus de deux siècles auparavant, et instaurant une véritable tension avec les principes d’unicité et d’indivisibilité de la République . Dans un même mouvement, cette révision constitutionnelle a permis l’adoption de lois d’expérimentation, c’est-à-dire de lois dont l’application initiale est circonscrite à un espace délimité du territoire national pendant une durée déterminée, avant une éventuelle extension sur l’ensemble du pays. Si la dimension expérimentale est évidemment fondamentale et participe d’une ambition d’amélioration de la loi, il n’en demeure pas moins que cette évolution constitue une rupture fondamentale avec la conception d’uniformité législative qui prévalait jusqu’alors : désormais, tous les citoyens français peuvent ne plus vivre nécessairement sous le même régime légal ; la République dans les faits n’est plus unitaire.
Plus récemment, les projets de loi relatifs à l’organisation du territoire de 2010 et de 2013 ont donné naissance à un nouveau mode d’organisation territoriale et administrative : la métropole. Initié par la loi du 16 décembre 2010 puis repris et largement modifié par celle du 27 janvier 2014, ce projet est porteur de plusieurs inflexions importantes et constitue une importante évolution de l’organisation territoriale et administrative de notre pays. En effet, les métropoles consistent en une sorte de super-intercommunalité dont les compétences sont particulièrement étendues puisque celles-ci peuvent se substituer à l’action des communes évidemment, mais également du département et de la région. Il y a là une véritable rupture qui marque définitivement la fin de l’organisation uniforme du territoire. Désormais, une politique publique nationale ne sera pas nécessairement conduite sur l’ensemble du territoire par une même catégorie d’acteurs, entraînant un risque évident de complexification juridique mais surtout d’illisibilité accrue de l’action publique.
Plus important encore, les métropoles, et tout particulièrement les plus importantes (à savoir le Grand Paris, le Grand Lyon et Aix-Marseille-Provence) apparaissent comme des rivaux directs des collectivités territoriales existantes que sont le département et la région : leur poids pose la question du rôle qui sera désormais laissé aux collectivités préexistantes en matière d’administration et de conduite de l’action publique sur le reste du territoire qui n’est pas inclus dans le périmètre de la métropole. La restriction de leur champ d’action aux espaces les moins dynamiques et les moins attractifs s’accompagnera d’une différenciation de moyens, contribuant ainsi à fragiliser la solidarité nationale et pouvant être une source d’inégalité entre les citoyens.
Enfin, il convient de noter que, si la réforme de 1982 se caractérisait par « son caractère abstrait et général, celle-ci [n’ayant] pas cherché à régler le droit des collectivités à partir de solutions particulières et circonstancielles, mais sur des principes généraux dans le cadre d’un système complet de législation » (5), les dernières mesures prises en matière d’organisation territoriale qui constituent « l’acte III » de la décentralisation sont d’une nature fort différente. En effet, on constate dans le cadre de la création des métropoles, par exemple, une multiplication des catégories juridiques et des statuts dérogatoires. De fait, leur construction autour d’un droit peu commun est susceptible d’évoluer dans les lois futures vers une plus grande différenciation encore. (6) La structure territoriale et administrative française ne fait donc plus système : derrière l’érosion du principe d’uniformité de l’organisation territoriale et administrative, corollaire de la définition d’un horizon commun et d’un exercice de la citoyenneté constitués autour du principe d’égalité devant la loi et devant l’Etat notamment, c’est tout un discours philosophique et politique qui a structuré la vie politique française depuis plus de deux siècles qui est en passe d’être abandonné.
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Déjà amorcée, cette évolution, au vu des dernières déclarations du chef de l’Etat dans sa conférence de presse du 14 janvier 2014 et du discours de politique générale du Premier ministre du 8 avril 2014, va s’accentuer. Ces annonces, qui n’ont pour l’essentiel pas encore fait l’objet d’un examen législatif, entérinent définitivement la rupture avec le modèle administratif et territorial hérité de la Révolution et consacrent l’abandon du système de pensée qui s’est constitué en France depuis 1789.
En effet, le nouveau projet de réforme territoriale prévoit un très net renforcement de l’échelon régional, au détriment des départements mais surtout de l’Etat. L’exécutif réfléchit actuellement à accroître le pouvoir réglementaire accordé aux régions. Or celles-ci disposent déjà d’un pouvoir réglementaire relativement étendu leur permettant par exemple de décider de la création et de l’attribution d’aides aux entreprises ou d’aides à l’installation et au maintien des professionnels sur leur territoire ou de développer une politique de logement, de transport, de formation professionnelle adaptée aux besoins du territoire. Aussi un renforcement de leur pouvoir normatif suppose-t-il d’attribuer aux régions ou un pouvoir législatif, rivalisant avec l’action du Parlement national et ouvrant la voie à l’autonomie régionale sur le modèle espagnol ou italien, ou un pouvoir réglementaire d’exécution d’une partie des lois, concurrençant celui dévolu au Premier ministre et faisant courir le risque d’une inégale application de la loi sur l’ensemble du territoire. (7) Si dans cette perspective on ajoute le projet de disparition des départements, au profit du cadre régional et intercommunal, et le redécoupage des régions en grands espaces territoriaux propres à constituer un véritable contrepouvoir de l’Etat, nous voyons bien que les réformes territoriales initiées ces dernières années consistent en une véritable liquidation de l’héritage politico-administratif révolutionnaire et consulaire, sous couvert du prétexte d’adaptation à la construction européenne et de rétablissement des finances publiques.
C’est la fin du principe établissant une égale et identique application de la loi sur l’ensemble du territoire au bénéfice de situations juridiques différentes sinon divergentes. C’est la fin d’un maillage administratif et politique relativement uniforme qui a montré sa capacité à affronter l’épreuve du temps au bénéfice d’une nouvelle organisation taillée à la mesure et selon la volonté de quelques grands élus. C’est la fin d’une structure territoriale, politique et administrative dont la conception initiale sous la forme de la centralisation a permis de donner corps et réalité au grand pari de l’égalité lancé en 1789, constitutif de la nation française, sans cesse repris et approfondi, parfois malmené mais jamais abandonné, par les régimes successifs, dont les grandes réalisations rythment l’histoire de France contemporaine et constituent autant de repères dans la construction de l’identité républicaine des citoyens français.
L’organisation territoriale et administrative étant ce que Hauriou a en son temps appelé « la manière d’être de l’Etat », nous voyons bien se dessiner pour les années à venir un nouvel Etat, porteur de valeurs profondément étrangères à l’identité constitutionnelle que s’est forgée la France au cours des deux derniers siècles. Il s’agit véritablement d’une contre-révolution qui marque le terme d’un système d’organisation et de pensée hérité des principes nés en 1789, au bénéfice d’un nouveau cadre que l’on peine à définir, sans doute parce que ses promoteurs n’en ont eux-mêmes pas une idée claire : est-ce l’avènement d’un Etat fédéral ou d’un Etat aux provinces autonomes, est-ce le retour des grandes féodalités ou des provinces de l’Ancien régime ?
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L’organisation administrative du territoire depuis la Révolution, poursuivie par les régimes qui se sont succédé et que n’a pas remis en cause le mouvement de décentralisation initié en 1982, obéissait aux principes tout entiers contenus dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Or, aujourd’hui, la proposition de réforme territoriale en vue de répondre et aux contraintes budgétaires auxquelles fait face l’Etat, et à l’insertion de la France dans la mondialisation et à son adaptation à la construction européenne, rompt non seulement avec la voie esquissée depuis deux siècles, mais souffre aussi d’une totale absence de vision politique claire.
Quelle France voulons-nous pour demain ? Dans quelle société aspirons-nous à vivre ? Quelles relations entre l’Etat et la société civile souhaitons-nous définir ? Quels rapports le citoyen de demain devra-t-il entretenir avec les pouvoirs publics ? Faute d’avoir défini en amont un tel projet politique de long-terme, structurant la pensée socialiste pour les 20 ou 30 prochaines années au minimum et s’appuyant sur les solides bases idéologiques qui ont prévalu à l’établissement de l’Etat administratif moderne au lendemain de la Révolution puis de l’Etat-Providence à la fin de la seconde guerre mondiale, toute réforme territoriale entreprise, visant à se départir du cadre administratif déjà en place pour instituer un nouveau paradigme territorial, est vouée à l’échec et sera une dépense inutile d’actions, de moyens et de capital politique.
Ainsi le projet de réforme territoriale porté par François Hollande est-il à l’image de sa présidence. Il témoigne d’un manque de préparation, d’un défaut de théorisation évident de l’exercice du pouvoir étatique mais aussi territorial, d’une absence totale de vision sur le long terme quant aux rapports des administrés avec les administrations de l’Etat et des collectivités territoriales, d’une insuffisante réflexion sur le rôle politique dévolu au citoyen du XXIe siècle et surtout de la dépréciation et de la fragilisation des valeurs qui sont au fondement de notre pacte républicain, à savoir l’égalité juridique, politique et sociale des citoyens.
Pire, si cette réforme telle qu’elle est annoncée était menée à bien, elle pourrait avoir des conséquences extrêmement graves pour l’Etat français. En effet, faute de s’appuyer sur un discours clair et compréhensible, en accord avec les aspirations profondes de la société française, elle pourrait affaiblir durablement le rôle de cohésion de l’Etat, en renforçant l’illisibilité et la disparité de l’action publique. Elle pourrait également aggraver le délitement de la société, en accroissant les inégalités territoriales et creusant plus encore le fossé entre les populations les plus insérées dans la mondialisation et celles laissées à la marge. De plus, l’inconsistance du discours politique, faussement paré des atours républicains, destiné à accompagner et à expliciter cette réforme territoriale participerait d’une part à l’entretien de l’image d’un Etat impuissant à se réformer, accentuant la rupture entre les citoyens et celui-ci, et d’autre part au dévoiement des valeurs républicaines, accroissant leur incompréhension au sein du peuple français. En effet, de ces multiples et vains efforts de réformation, le peuple ne retiendrait que l’image de l’impuissance du politique. Parce que les discours volontaristes ne sont pas suivis d’actes, mais aussi parce que les maigres actes qui en découlent ne peuvent s’appuyer sur aucun discours solide. Arena sine calce.
On ne joue pas imprudemment avec l’Etat et les valeurs de la République.
Adrien Dubrasquet
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Notes:
[1] Sièyes, Qu’est-ce que le Tiers-Etat, chap. 6, 1789 (retour au texte)
[2] Yann Fauchois, « La centralisation », dans François Furet et Mona Ozouf, Dictionnaire critique de la Révolution française, Flammarion, 1988 (retour au texte)
[3] Lakanal, Rapport les écoles normales, présenté le 3 brumaire an III à la Convention : « Aux Pyrénées et aux Alpes, l’art d’enseigner sera le même qu’à Paris, et cet art sera celui de la nature et du génie. Les enfants nés dans les chaumières auront des précepteurs plus habiles que ceux que l’on pouvait rassembler, à grands frais, autour des enfants nés dans l’opulence. On ne verra plus dans l’intelligence d’une grande nation, de très petits espaces cultivés avec un soin extrême, et de vastes déserts en friche. La raison humaine, cultivée partout avec une industrie également éclairée, produira partout les mêmes résultats, et ces résultats seront la recréation de l’entendement demain chez un peuple qui va devenir l’exemple et le modèle du monde » (retour au texte)
[4] Bertrand Faure, « La glorieuse trentenaire, à propos du 30e anniversaire de la loi du 2 mars 1982 », AJDA 2012, p. 738 (retour au texte)
[5] Bertrand Faure, ibid.(retour au texte)
[6] Nicolas Kada, « Métropoles : vers un droit (peu) commun ? », AJDA 2014 p. 619. Voir aussi sur le même sujet Laetitia Janicot, « Les métropoles à statut particulier : le Grand Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence », AJDA 2014 p. 613. (retour au texte)
[7] Gérard Marcou, « Les 30 ans de la région : et demain ? », AJDA, 2012, p. 746 (retour au texte)
