In Sénat – le 3 mai 2013 :
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La commission procède ensuite à l’examen du rapport pour avis de M. Claude Haut, rapporteur, sur le projet de loi n° 441 (2012-2013), adopté par l’Assemblée nationale, d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République.
M. Claude Haut, rapporteur. – Le projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République traduit l’engagement du Gouvernement de faire de l’éducation nationale une des priorités du nouveau quinquennat, en consacrant les moyens financiers et humains nécessaires au premier des services publics de la République française.
Au coeur du projet de refondation de l’école de la République, le rétablissement dans l’enseignement de 60 000 postes supprimés par l’ancienne majorité était un engagement de campagne du Président François Hollande : le présent projet de loi traduit cette volonté, le déclinant pour la première fois par catégorie de postes et en ciblant des territoires prioritaires, tout en définissant les objectifs et le cadre d’une ambition nouvelle pour l’école.
Dans un contexte particulièrement contraint pour les finances publiques, les choix opérés au bénéfice de l’éducation nationale résultent d’arbitrages au sein d’une enveloppe budgétaire fermée : la stabilisation, d’une part, des dépenses de l’État sous les doubles normes « zéro volume » et « zéro valeur » et, d’autre part, des effectifs, signifie que l’effort accompli dans le domaine de l’enseignement est compensé par des économies équivalentes au sein du budget de l’État, suivant les principes fixés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Le présent projet de loi constitue ainsi une loi de programmation déclinant une autre loi de programmation.
Avant d’aborder les dispositions relatives aux moyens financiers et humains que le projet de loi propose de mettre à disposition de la politique d’enseignement, il convient de rappeler le cadre budgétaire pluriannuel dans lequel il s’inscrit.
Le présent projet de loi respecte la trajectoire financière fixée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP).
Pour parvenir au rétablissement de l’équilibre des finances publiques, et permettre à la France de retrouver à l’avenir des marges budgétaires, la LPFP et le programme de stabilité encadrent l’évolution des dépenses publiques, et en particulier des dépenses de l’État.
La dépense publique ne devrait augmenter que de + 0,5 % en volume sur la période 2012-2017. L’effort sera encore plus important, compte tenu notamment de la dynamique des dépenses sociales, pour l’État, dont les dépenses hors dette et pensions devraient baisser de 1,5 milliard d’euros en 2014.
Alors que les crédits de l’ensemble des missions du budget général (hors charges de la dette et pensions) sont stabilisés en valeur dans la LPFP et devraient être révisés à la baisse, la LPFP a prévu une augmentation des crédits de la mission « Enseignement scolaire » de 1,18 milliard d’euros en 2015 par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2012.
La mission « Enseignement scolaire » bénéficie de la deuxième plus importante hausse des crédits d’une mission sur la période du budget triennal 2013-2015, après la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
La priorité accordée par le Gouvernement à l’éducation s’est traduite par la majoration, dès la rentrée 2012, de 25 % du montant de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) versée, sous conditions de ressources, aux familles ayant au moins un enfant scolarisé et âgé de 6 à 18 ans. Cette mesure, dont le coût s’est élevé à 372 millions d’euros, a bénéficié à trois millions de familles.
J’en viens maintenant aux créations d’emplois. Afin de compenser plus de 80 000 suppressions de postes dans l’enseignement entre 2007 et 2012, le Gouvernement accorde la priorité au rétablissement des moyens humains du service public de l’enseignement, en proposant de recréer 60 000 emplois au cours du quinquennat.
Dès l’été 2012, lors de l’examen du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2012, le Gouvernement a ouvert des crédits à hauteur de 89,5 millions d’euros pour répondre aux besoins les plus urgents : l’aide aux élèves handicapés, l’accompagnement et l’encadrement des élèves.
Le rapport annexé au projet de loi détaille ainsi la programmation des 60 000 emplois devant être créés dans l’enseignement au cours de la législature, en vue notamment de rétablir une formation initiale pour les enseignants.
Sur ce total de 60 000 postes, 54 000 emplois seront créés au ministère de l’éducation nationale, 5 000 au ministère de l’enseignement supérieur et 1 000 au ministère de l’agriculture au titre de l’enseignement technique agricole.
La réforme de la formation initiale représentera la moitié des créations d’emplois dans l’éducation nationale, soit 27 000 postes sur un total de 54 000, répartis comme suit :
– 26 000 enseignants, à partir de la rentrée 2014, effectueront pendant un an un stage rémunéré de formation initiale, en alternance, dans les futures écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) et auprès des élèves. Du fait de cette formation en alternance, ces 26 000 postes stagiaires correspondront à 13 000 postes d’enseignants devant les élèves ;
– pour assurer la formation dans les ESPE, il est prévu la création de 1 000 postes d’enseignants titulaire formateurs.
A ces créations de 27 000 postes correspondant au rétablissement d’une formation initiale s’ajoutent 27 000 autres postes, répartis entre :
– 21 000 nouveaux postes d’enseignants titulaires, dans le premier degré (14 000 postes) et le second degré (7 000 postes) ;
– 6 000 postes supplémentaires pour la scolarisation des élèves en situation de handicap, la prévention et la sécurité, le suivi médical et social, l’amélioration du pilotage des établissements et des services académiques.
Je souhaite détailler à présent la création des 21 000 nouveaux postes d’enseignants titulaires, à raison de 14 000 postes dans le premier degré et 7 000 postes dans le second degré.
Les 14 000 postes du premier degré sont répartis de la manière suivante :
– 3 000 postes au titre de la scolarisation des enfants de moins de trois ans ;
– 7 000 postes pour favoriser l’évolution des pratiques pédagogiques, « dans les secteurs les plus fragiles » ;
– 4 000 postes pour diminuer les déséquilibres territoriaux et tenir compte des évolutions démographiques.
Les 7 000 postes créés dans le second degré se répartissent entre :
– 4 000 postes créés « en priorité » dans les « collèges comptant une forte proportion d’élèves en difficulté » et les lycées professionnels, pour lutter contre le décrochage scolaire ;
– 3 000 postes destinés, comme dans le premier degré, à tenir compte des évolutions démographiques et rééquilibrer les moyens.
En dehors des postes figurant dans le plafond d’emplois ministériel de l’éducation nationale, une mention doit être faite des personnels d’assistance éducative, recrutés sur des crédits d’intervention de titre 6. De manière récurrente, la commission des finances a déploré que ces personnels, rémunérés par les établissements scolaires ne relèvent ni du plafond d’emplois ministériel.
Pour finir la présentation de cette première partie consacrée aux aspects du projet de loi ayant un impact direct sur le budget et les emplois de l’État, je souhaite souligner que le renforcement des moyens humains est fléché vers des objectifs précis de politique publique.
Afin de permettre la réussite scolaire de tous les enfants, l’article 5 renforce l’accueil dans les classes et les écoles maternelles dès l’âge de deux ans.
Il faut rappeler que les investissements dans l’éducation en classe maternelle ont l’impact le plus fort sur la réduction des inégalités sociales au sein de l’école. Or, sous l’effet de la politique de suppression de postes d’enseignants, le taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans a chuté, en dix ans, de 34,7 % en 2002 à 11,2 % en 2012. Avec 3 000 postes supplémentaires d’enseignants titulaires du premier degré, principalement dans les ZEP, l’objectif est de porter à 19 % d’ici 2017 le taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans.
Par ailleurs, le rétablissement d’une formation initiale se fonde sur la création des écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE), qui font l’objet des articles 48 à 54 du projet de loi.
La mise en place d’une année de stage donnera lieu à un dispositif transitoire la première année, pour prendre en compte les rythmes de recrutement : aux concours de droit commun s’ajouteront des concours exceptionnels, exercés dans les mêmes conditions, offrant la possibilité, aux candidats admissibles qui le souhaiteront, de disposer d’un contrat à durée déterminée d’enseignement ou d’éducation dès la rentrée 2013, sur la base d’un tiers de service rémunéré à hauteur d’un mi-temps.
En termes d’organisation, les ESPE seront créées sur proposition du conseil d’administration de l’université ou d’un pôle de recherche ou d’enseignement supérieur. Elles seront dirigées par un conseil d’école, disposant d’un budget propre au sein des établissements dont elles relèveront, présenté par le directeur de l’ESPE au conseil d’école, et précisant les apports en personnel de l’établissement universitaire ou de recherche où seront logées les ESPE.
Je vais maintenant aborder les articles du texte ayant un impact sur les finances des collectivités territoriales, partenaires à part entière de la refondation de l’école.
Avant d’entrer dans le détail des articles, je rappelle que les collectivités sont déjà particulièrement sollicitées. Les dotations de l’État vont ainsi diminuer de 1,5 milliard d’euros en 2014 et de 1,5 milliard d’euros supplémentaire en 2015. A cela s’ajoute le coût des normes nouvelles, que le comité des finances locales estime à 1,8 milliard d’euros pour la seule année 2014.
Tout d’abord, les articles 12, 13 et 14 du projet de loi concernent la répartition des compétences entre l’État et les collectivités en ce qui concerne l’acquisition et la maintenance des équipements informatiques dans les collèges et les lycées.
D’un point de vue juridique, cette répartition des compétences est aujourd’hui relativement ambigüe.
Comme vous le savez, les départements assurent « l’équipement et le fonctionnement [des collèges], à l’exception […] de certaines dépenses pédagogiques à la charge de l’État ». La liste de ces dépenses à la charge de l’État est arrêtée par décret. Les mêmes dispositions sont prévues pour les régions en ce qui concerne les lycées.
Le décret en question dispose que l’Etat supporte les dépenses en matière de « premier équipement » ainsi que les dépenses liées à la maintenance des matériels ainsi acquis. Il s’agit là d’une allusion au « Plan informatique pour tous » de 1985, qui visait à mettre en place plus de 120 000 équipements dans 50 000 établissements scolaires.
Cependant, le Conseil d’Etat a estimé que ce décret « doit être regardé comme ayant une portée purement indicative » et qu’il ne saurait « avoir pour objet ou pour effet de décharger l’État du financement des dépenses pédagogiques et mettre une partie de ces dépenses à la charge des collectivités territoriales ».
On ne peut donc a priori conclure que les dépenses relatives à l’acquisition et à la maintenance du matériel informatique sont à la charge des collectivités territoriales.
Les auditions que j’ai menées ont montré que cette ambiguïté des compétences se reflète dans la pratique : en l’absence de règles claires, ces dépenses ont été prises en charge aussi bien par l’État que par les collectivités.
Dans un souci de clarification, les articles 12, 13 et 14 redéfinissent la répartition de cette compétence entre l’État et les collectivités. Le Gouvernement considère qu’elle relève de la compétence des collectivités et souhaite inscrire cette interprétation dans la loi. Les représentants des départements et des régions contestent cette interprétation. Ils y voient un transfert de compétence, non compensé. Or je rappelle que la Constitution impose que tout transfert de compétence soit compensé. Pour ma part, j’entends interroger le Gouvernement en séance publique afin de disposer des éclaircissements nécessaires sur ces questions.
Je vais maintenant aborder l’article 47, qui crée le fond destiné à aider les collectivités territoriales dans la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires.
Je souligne que cette réforme n’est pas l’objet du projet de loi, dans la mesure où elle est d’ordre réglementaire. Je rappelle en quelques mots ses principes : une demi-journée supplémentaire de cours avec un volume d’heure inchangé, pour réduire la durée de la journée de classe des écoliers français, qui est parmi les plus élevées au monde.
Cette réforme a vocation à s’appliquer dès la rentrée prochaine, mais dans les faits ce serait un petit quart des élèves qui seraient concernés dès 2013, d’après les chiffres que j’ai pu recueillir.
Ce taux est inférieur aux estimations initiales. On ne peut pour autant y voir le résultat d’une opposition des élus à la réforme. Au contraire, au cours des auditions que j’ai menées ou à travers les contributions écrites que j’ai reçues, il est apparu clairement que l’ensemble des associations d’élus ont apporté leur soutien au principe de la réforme, en reconnaissant l’amélioration des conditions d’enseignement qu’elle permet.
Les auditions ont plutôt fait ressortir des obstacles liés à des difficultés pratiques d’organisation, à des contraintes d’un calendrier qui a semblé trop serré à certains élus ou encore, à des raisons financières.
En effet, si le Gouvernement ne prévoit pas pour sa part d’impact financier direct sur les compétences obligatoires des collectivités, celles-ci estiment que la réforme se traduira par des coûts supplémentaires :
– en matière de financement du fonctionnement des écoles, les communes vont devoir ouvrir les écoles un jour en plus par semaine, ce qui pourrait comporter des coûts fixes ;
– en matière de transport scolaire, les départements vont devoir les faire fonctionner un jour en plus par semaine, voire deux jours supplémentaires si certaines écoles choisissaient le samedi matin ;
– en matière de restauration scolaire, les communes pourraient être conduites à prévoir un service de restauration scolaire à l’issue des cours du mercredi ;
– enfin, les communes devront financer un volume plus important d’activités périscolaires.
Il est très difficile de parvenir à chiffrer globalement le coût pour les collectivités de cette réforme, car il dépendra pour une grande part des contextes locaux et des décisions des collectivités et des familles.
L’Association des maires de France (AMF) a avancé le chiffre d’un coût net de 600 millions d’euros au moins et jusqu’à un milliard d’euros. Le président du comité des finances locales (CFL) a avancé le chiffre de 800 millions d’euros. L’Association des maires ruraux de France (AMRF) estime, à partir d’enquête auprès de ses adhérents, que la réforme se traduira par une hausse de 20 % environ du budget éducation des communes rurales.
L’article 47 du présent projet de loi met donc en place un « fonds d’amorçage » de la réforme des rythmes scolaires.
Il est destiné à fonctionner sur les années scolaires 2013-2014 et 2014-2015. Ayant une vocation temporaire et étant centré sur les collectivités qui mettront en oeuvre la réforme dès la rentrée 2013, ce fonds n’a donc pas vocation à compenser le coût de la réforme pour les collectivités, mais à les inciter à la mettre en oeuvre dès la première année.
Deux aides sont prévues : d’une part, un montant forfaitaire, par élève, sans condition particulière liée à la commune pour celles qui auront appliqué la réforme dès sa première année ; d’autre part, une majoration forfaitaire, par élève, réservée aux communes éligibles à la DSU-cible, DSR-cible et aux communes d’outre mer.
La majoration forfaitaire sera versée la première année, mais également la suivante. Les communes et EPCI qui appliqueront la réforme à compter de la rentrée 2014 percevront cette par la deuxième année.
D’après l’étude d’impact jointe au projet de loi, le montant forfaitaire serait de 50 euros et la majoration forfaitaire de 40 euros la première année et de 45 euros la seconde. Ces montants ne sont cependant pas inscrits dans le texte. Je vous propose donc un amendement tendant à les y inscrire dans le rapport annexé. Ceci permettra de donner aux collectivités concernées une certaine garantie quant aux montants qu’elles percevront, étant entendu que cette aide a pu constituer un facteur important dans leur décision de mettre en oeuvre la réforme dès la rentrée 2013.
Je souligne également que le décret d’application de cet article devra aborder trois questions importantes :
– la question des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés de la compétence en matière d’éducation qui percevront la majoration du fait d’une ou plusieurs communes éligibles en leur sein ;
– la question des communes, ou EPCI, qui percevront une aide du fonds au titre des élèves des écoles privées sous contrat ;
– enfin, se pose la question de l’année d’éligibilité à la DSU-cible ou à la DSR-cible prise en compte.
Sur ces différents points, j’interpellerai le Gouvernement en séance, pour qu’il apporte des réponses à nos questions.
Concernant le montant global du fonds, le chiffre de 250 millions d’euros avait été avancé en se basant sur une hypothèse de 50 % d’élèves qui appliqueraient la réforme dès la rentrée prochaine.
Comme je vous le disais précédemment, ce taux sera nettement plus bas, autour de 22 %. Le montant de l’aide effectivement accordée devrait donc s’élever à près de 170 millions d’euros, alors même que les collectivités prendront en charge la majeure part des dépenses.
Le financement du fonds sera arrêté dans le cadre de la plus prochaine loi de finances. Mais j’ai naturellement souhaité obtenir, dès maintenant, des informations sur les modalités de financement du fonds. À ce stade, aucune réponse définitive n’a pu m’être apportée par le Gouvernement. Il a été évoqué qu’une partie du fonds pourrait être financée à partir d’un prélèvement sur les ressources de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Le reste pourrait provenir de redéploiements au sein du budget de l’éducation nationale. J’interpellerai en séance le Gouvernement sur cette question également, pour qu’il nous apporte des éclaircissements.
Enfin, j’ai souhaité saisir l’occasion présentée par ce texte pour traiter du sujet des normes applicables aux collectivités territoriales. Ce sujet est un enjeu financier important pour elles.
Je vous propose ainsi trois amendements, qui s’inspirent d’une proposition du rapport de notre collègue Éric Doligé sur la simplification des normes. Ces amendements visent à simplifier la procédure de mise à disposition des locaux et équipements scolaires pour les activités périscolaires, en prévoyant une consultation annuelle du conseil d’école sur les utilisations envisagées plutôt qu’une consultation ponctuelle.
M. Yves Krattinger. – Sur la question des surcoûts pour les départements, la contrainte est la suivante : nous devons transporter les enfants un jour de plus. Selon les dérogations accordées aux communes, il peut s’agir soit du mercredi, soit du samedi. Aujourd’hui, compte tenu des rythmes des collèges, la moitié des bus circulent le mercredi, donc cinq jours par semaine. Avec le samedi, nous ajouterions un sixième jour avec le risque que seulement la moitié des bus circulent le mercredi mais la totalité le samedi.
Or les contraintes européennes en matière de transport impose un repos pour les chauffeurs après cinq jours de travail. Si on veut éviter un surcoût majeur, il faut que toutes les écoles choisissent de travailler le mercredi et non le samedi.
J’ajoute également que les horaires des transports scolaires sont aujourd’hui fixés dans les marchés publics que nous avons contractés. Il importe que la réforme n’entraîne pas un décalage de ces horaires.
Sur la question de l’équipement informatique, nous assistons typiquement à un transfert rampant de compétences. Les départements ayant la responsabilité des collèges et puisque l’État ne les équipait en matériel informatique, nous avons pris en charge ces dépenses, bien qu’elles ne relèvent pas de nos compétences. Maintenant, notre générosité justifie un transfert de compétences non compensé !
En outre, la maintenance informatique est assurée sous la responsabilité des rectorats. Bien souvent, les chefs d’établissement confient cette mission à un enseignant. Que va-t-il advenir avec le transfert de compétences aux départements ? Je doute que nous puissions disposer de cette « main d’oeuvre ».
M. Philippe Marini, président. – Pour la bonne clarté de nos débats, je voudrais m’assurer d’un point. La réforme des rythmes scolaires concerne l’école primaire. De manière indirecte, ses effets se répercutent sur les départements, notamment en ce qui concerne le transport scolaire.
Il me semble néanmoins que les départements n’assurent pas directement le transport des écoliers du primaire, ils accordent une subvention aux communes.
M. Yves Krattinger. – Dans la plupart des départements, les conseils généraux assurent également le transport pour les enfants scolarisés en maternelle et en primaire.
M. Philippe Marini, président. – Je ne crois pas que ce soit le cas dans mon département, il existe donc une variété de situations.
M. François Trucy. – Nous faisons face à un catalogue d’améliorations très opportunes et très générales…
Mais, selon vous, cette réforme est-elle de nature à apporter une réponse aux questions si souvent posées en matière d’éducation, à savoir que les enseignants sont mal rémunérés, en nombre insuffisants et dont les conditions de travail sont difficiles, voire exécrables ?
Ce projet de loi est-il susceptible d’améliorer une situation que tout le monde dénonce ?
Peut-on chiffrer le coût à terme d’une telle réforme ? Je m’interroge également sur les difficultés de recrutement des nouveaux postes. Comment trouver plusieurs milliers d’enseignants supplémentaires avec des qualifications très différentes ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. – J’ai beaucoup apprécié le propos du rapporteur pour avis. Malheureusement, je n’en retrouve pas la traduction dans les amendements qu’il va nous présenter.
Lors de sa récente audition par notre commission des finances, André Laignel, président du Comité des finances locales, dont la parole ne serait être remise en doute, nous a indiqué que les collectivités territoriales devront supporter 1,8 milliard d’euros de charges nouvelles, hors réforme des rythmes scolaires, en 2014.
Comme viens de le dire notre collègue Yves Krattinger, il y a un transfert rampant de compétences pour l’ensemble des collectivités : régions, départements, communes et intercommunalités, car toutes interviennent en matière scolaire.
Dans la situation actuelle, les communes assurent le financement d’activités périscolaires mais ce n’est pas obligatoire. Avec ce texte, des dépenses incontestablement pédagogiques sont transférées aux collectivités et ce, sans compensation. Je vous rappelle que la révision constitutionnelle de 2003 interdit les transferts de compétences non compensés.
M. Yann Gaillard. – Je suis un peu étonné de ce que nous avons entendu. Notre collègue Yves Krattinger a montré combien ce texte est catastrophique. Encore une fois, nous énonçons une politique de principes, mais sans lui donner les moyens de sa réalisation.
À ce titre, j’estime que l’avis de notre commission devrait être assez sévère.
Mme Marie-France Beaufils. – Avant toute chose, j’apprécie que l’on confirme la nécessité de créer des postes. En 1981, l’action en faveur de l’éducation prioritaire avait permis une amélioration importante des conditions de scolarité des populations les plus fragiles, notamment celles établies dans les zones urbaines sensibles (ZUS). Puis, peu à peu, nous avons pu observer une baisse des moyens, dont nous constatons aujourd’hui qu’elle a des effets catastrophiques.
La prise en charge des enfants de moins de trois ans – dans ma commune, le taux était de presque 40 % – est bénéfique, notamment pour les enfants issus de l’immigration. Elle influe favorablement sur la capacité d’apprentissage du français et sur la socialisation. Il est vraiment nécessaire que des moyens soient consacrés à cette action. Si j’ai bien compris le rapporteur, l’objectif serait de porter le taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans à 19 % en 2017. C’est peu par rapport à l’ampleur de la tâche. Ceci étant, cela emporte des conséquences pour les collectivités qui sont chargés de mettre en place les bâtiments nécessaires pour y faire face. Il y a aussi une question spécifique sur l’encadrement dont nous savons qu’il doit être plus important pour les enfants de moins de trois ans.
J’ai néanmoins plusieurs interrogations vis-à-vis de ce texte. Il faudrait tout d’abord que nous puissions disposer d’une étude d’impact fine pour l’ensemble des collectivités concernées – au-delà des départements et des régions.
La mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires m’inquiète également. Il faut revenir aux cinq jours. J’étais contre la suppression des cours le samedi matin. Il était faux de dire que les écoles étaient désertées le samedi matin. C’était peut-être un phénomène très parisien.
Bien évidemment, il faudra assurer des repas supplémentaires. Surtout, l’organisation du temps modifié et des activités périscolaires auront un impact sur les budgets communaux. Lorsque les familles ne disposeront pas des moyens suffisants pour payer ces activités, les communes devront assumer cette responsabilité.
Je regrette que le fonds prévu par la loi se limite à une incitation financière temporaire alors que les coûts sont réels et pérennes.
Enfin, le financement du fonds n’est pas encore arrêté. On comprend qu’il pourrait être alimenté par un prélèvement sur la CNAF. Nous connaissons le jeu des vases communicants. Le risque est que les caisses d’allocations familiales diminuent leurs versements au titre de l’accueil de la petite enfance.
Vous avez fait état de 1 000 postes dans l’enseignement technique agricole. Mais je n’ai pas retrouvé le nombre global des enseignants affectés à l’enseignement agricole.
J’ai entendu notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx invoquer la Constitution, je soulignerai simplement que, depuis 2003, de nombreux transferts sont intervenus sans que la compensation soit arrêtée à sa juste mesure.
M. Philippe Dallier. – Nous assistons à une rupture d’égalité républicaine supplémentaire !
Dans ma commune, j’ai calculé qu’un budget de 200 euros par enfant ne me permet d’assurer qu’un service « bas de gamme ». Et pourtant, agrégé au niveau national, ce montant par enfant représente une charge supplémentaire pour les communes de plus de 2 milliards d’euros.
Certaines communes ont les moyens et offriront des activités périscolaires de qualité. D’autres seront obligées de se tourner vers les parents. C’est ce que je peux constater en Seine-Saint-Denis pour les communes qui mettent en oeuvre la réforme dès septembre 2013.
Notre collègue Marie-France Beaufils souligne que le fonds n’est qu’incitatif. Heureusement d’ailleurs, autrement nous serions en droit d’exiger de l’État une compensation des coûts à l’euro près. C’est le principe même de cette incitation qui doit être dénoncée.
On demande de plus en plus aux communes en matière d’activités périscolaires : le sport, la musique, la culture, les salles informatiques, les tableaux numériques, etc. Les communes font en fonction de leurs moyens. Or dans certaines communes, elles ne peuvent même plus entretenir les bâtiments scolaires qui sont dans un état déplorable. On va aggraver la situation.
Voilà la rupture d’égalité républicaine ! C’est inacceptable et intolérable.
L’idée initiale était de réduire le temps scolaire chaque jour afin d’éviter de trop longues journées pour les enfants. Or, on pourrait aboutir à un système où certaines communes choisiraient de réduire le temps sur deux jours et non sur quatre. Au total, les élèves travailleraient deux jours avec le rythme actuel et deux jours avec un rythme allégé. Cette configuration permet de faire des économies en matière de recrutement de personnels. Il me semble que l’esprit du texte interdirait une telle pratique. Or j’ai lu que certaines communes pourraient demander – et obtenir – une dérogation.
Ce point devra être clarifié lors de nos débats. En effet, outre la question du coût, il y a le problème du recrutement. Pour mettre en place un allègement sur quatre jours, je dois recruter cent personnes avec un niveau de qualification adapté. Sur deux jours, la charge sera moindre. On peut le comprendre mais ce n’est plus l’esprit de la réforme. Ce point est resté dans le flou.
M. Philippe Marini, président. – Notre commission examine l’ensemble des questions relatives aux dépenses publiques, celles-ci comprenant à la fois la dépense de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales. Par conséquent, au niveau du solde public de la France, la réforme doit s’analyser globalement, peu importe que telle ou telle personne publique supporte la dépense in fine. Ainsi, une dépense supplémentaire de 2 milliards d’euros, comme nous pouvons l’entendre, nécessitera un effort de même ampleur pour tenir la trajectoire de maîtrise du déficit et de la dette.
Pouvons-nous, au niveau global, disposer d’une évaluation plus précise du coût de la réforme ?
M. Jean Arthuis. – Je trouve cette loi curieuse. L’article 5 prévoit que l’accueil sera possible à partir de l’âge de deux ans. Il reste à démontrer que, à cet âge-là, c’est encore d’école qu’il s’agit… Je ne l’ai pas vérifié jusqu’à présent. L’article précise en outre que cet accueil donne lieu « à un dialogue avec les familles ». C’est très important d’inscrire cela dans la loi…
Mais dans quel monde sommes-nous ? Cet après-midi nous aurons un débat – il est vrai non sanctionné par un vote – sur le programme de stabilité. A-t-on conscience de la situation financière dans laquelle nous nous trouvons ? Comment peut-on continuer à légiférer ainsi ?
L’affaire des rythmes scolaires est tout de même stupéfiante. Les enseignants étaient tenus à neuf demi-journées. Puis, vers 1991-1992, on a estimé qu’ils devaient assister à une conférence pédagogique, celle-ci devant se tenir le samedi matin, une fois toutes les trois semaines. Progressivement, on s’est aperçu qu’il n’y avait plus grand monde le samedi matin à l’école. Dans ces conditions, en 2008, Xavier Darcos a décidé de supprimer le samedi matin. On aurait pu demander aux enseignants d’assurer ces neuf demi-journées. Pas du tout ! Désormais trois quart d’heure par jour sont sous la responsabilité des municipalités.
Si l’éducation physique et sportive est assurée par un enseignant de l’éducation nationale, alors il peut encadrer 30 élèves. En revanche, si le professeur est sous la responsabilité du maire, alors il ne peut encadrer que 15 ou 20 élèves.
On est dans un monde absurde. Nous devrions protester, au-delà des clivages politiques, contre de telles démarches, du fait de leur incohérence. Nous prenons vraiment nos concitoyens pour ce qu’ils ne sont pas. Vous avez compris que je voterai contre ce texte, en dépit des améliorations que va sans doute y apporter notre rapporteur.
M. François Marc, rapporteur général. – Nous devons bien aujourd’hui considérer les charges générées par cette évolution et les recettes dont disposent les collectivités pour y faire face. Ces deux questions peuvent être traitées de façon simultanée, ou bien on peut considérer que l’égalité républicaine doit être améliorée en ce qui concerne les ressources des collectivités territoriales. J’ai cru comprendre que ce point est au coeur des réflexions du Gouvernement relatives aux dotations des collectivités en 2014, de sorte que nous puissions préserver les capacités d’action des collectivités les plus modestes.
Je regrette que, lorsque le temps de classe a diminué, on ait totalement ignoré ces questions. Il est plus facile de faire plaisir aux instituteurs et de réduire les charges des collectivités que, aujourd’hui, de faire face à une exigence d’amélioration de l’éducation en France. Or les différents classements internationaux montrent que le niveau de nos élèves est en train de régresser. L’exercice est difficile mais il est nécessaire.
M. Claude Haut , rapporteur. – Pour répondre de manière synthétique aux observations de nos collègues, je rappellerai tout d’abord qu’en ce qui concerne l’acquisition et la maintenance des matériels informatiques, j’ai longuement évoqué l’ambiguïté du droit existant, mais aussi les questions que soulèvent les articles proposés dans le projet de loi. J’entends interroger le Gouvernement en séance publique, pour obtenir des éléments de réponse clairs et précis.
La réforme des rythmes scolaires entraînera, de fait, des dépenses nouvelles pour les départements, quel que soit le jour choisi, qu’il s’agisse du mercredi ou du samedi, puisqu’il faudra modifier les itinéraires de ramassage. En l’état actuel des réponses, c’est le mercredi qui semble très largement choisi.
En réponse à notre collègue François Trucy, le rétablissement des moyens humains du service public de l’éducation est une condition nécessaire à l’amélioration des résultats scolaires, après cinq années de suppressions de postes.
En ce qui concerne les difficultés de recrutement, si elles posent la question de l’attractivité du métier d’enseignant, notamment en termes financiers, deux concours exceptionnels seront organisés, respectivement en 2012-2013 et 2013-2014, afin de pouvoir franchir le cap du rétablissement d’une année de formation initiale.
A notre collègue Marie-Hélène des Esgaulx qui estime que les dépenses informatiques constituent un transfert de charges devant donner lieu à une compensation, elle pourra amender le texte. Pour ma part, j’estime que nous avons d’abord besoin d’éclaircissements.
Notre collègue Marie-France Beaufils a évoqué plusieurs sujets de satisfaction, sur les créations de postes et l’accueil des enfants de moins de trois ans, tout en jugeant insuffisant l’objectif de porter à 19 % d’ici 2017 le taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans. C’est cependant un premier pas, et il faudra tenir compte des demandes effectives quant au nombre de familles souhaitant scolariser leurs enfants âgés de deux ans.
Elle a par ailleurs raison de souligner le besoin de mesurer les incidences financières du texte pour les finances des collectivités territoriales.
Sur le financement de la réforme des rythmes, un prélèvement sur la CNAF constitue l’une des pistes annoncées, mais le Gouvernement devra nous le confirmer en séance publique.
S’agissant des 1 000 postes créés dans l’enseignement technique agricole, ceux-ci figurent parmi les 60 000 créations pour l’ensemble des activités d’enseignement. Ils s’ajoutent aux 54 000 postes de l’éducation nationale et aux 5 000 postes de l’enseignement supérieur, pour obtenir le total de 60 000 emplois équivalent temps plein. L’alinéa 38 du rapport annexé détaille les créations de postes dans l’enseignement technique agricole.
Notre collègue Philippe Dallier a davantage évoqué le décret aménageant les rythmes scolaires que les dispositions du projet de loi. Il sera évidemment fait appel aux ressources des collectivités territoriales, mais dans des proportions différentes selon la situation financière des communes : tel est le principe de la part majorée dont bénéficieront les communes d’outre-mer et celles éligibles à la DSU-cible et à la DSR-cible.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article 1er (rapport annexé)
M. Claude Haut, rapporteur. – L’amendement n° 1 est un amendement de précision : il vise à inclure tous les territoires ultra-marins dans les zones prioritaires pour la création de 3 000 postes destinés à améliorer l’accueil des enfants de moins de trois ans.
L’amendement n° 1 est adopté.
M. Claude Haut, rapporteur. – Le rapport annexé au projet de loi prévoit la création de 3 000 postes dans le second degré pour assurer un meilleur équilibre territorial.
En effet, les suppressions de postes pendant cinq ans ont tout particulièrement pesé sur le remplacement. Pourtant, l’objectif d’amélioration du remplacement des professeurs absents figure dans le rapport annexé pour le premier degré, mais pas pour le second degré.
L’amendement n° 2 vise donc à mentionner explicitement cette amélioration du remplacement des professeurs absents parmi les objectifs poursuivis par la création de 3 000 postes supplémentaires dans le second degré pour assurer un meilleur équilibre territorial.
M. Serge Dassault. – La création de 3 000 postes serait coûteuse pour les finances publiques !
Mme Marie-France Beaufils. – Il s’agit de préparer l’avenir de nos enfants !
L’amendement n° 2 est adopté.
M. Claude Haut, rapporteur. – L’amendement n° 3 vise à inscrire dans le rapport annexé au projet de loi les montants de l’aide aux collectivités territoriales, prévue à l’article 47 du présent projet de loi, pour favoriser la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires. Il est proposé de reprendre les montants annoncés par le Gouvernement et qui ne figurent actuellement que dans l’étude d’impact.
Ainsi, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale qui s’engageront dans la réforme bénéficieront d’une meilleure sécurité et lisibilité des aides qui leur seront versées.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. – Pour moi, cet amendement est un leurre total ! Il ne permet pas la compensation d’un transfert de charges que nous réclamons.
M. Claude Haut, rapporteur. – Un tel amendement serait irrecevable financièrement, en application de l’article 40 de la Constitution…
M. Philippe Marini, président. – … et le président de la commission des finances serait effectivement tenu d’opposer l’irrecevabilité financière, même au rapporteur de la commission des finances.
L’amendement n° 3 est adopté.
Article additionnel après l’article 14
M. Claude Haut, rapporteur. – L’évolution des normes engendre des dépenses importantes pour les collectivités territoriales, comme André Laignel, président du comité des finances locales (CFL), l’a observé lors de son audition par la commission des finances le 10 avril dernier.
L’amendement n° 4 propose d’engager le chantier de la simplification des normes, en allégeant la procédure de mise à disposition des locaux et équipements scolaires pour les activités périscolaires. Il prévoit, pour les écoles maternelles et primaires, une consultation annuelle du conseil d’administration ou d’école sur les utilisations envisagées, et non plus des consultations multiples, au cas par cas.
Cet amendement s’inspire ainsi d’une proposition du « rapport Doligé » de 2011.
L’amendement n° 4 est adopté.
Article 14 bis
M. Claude Haut, rapporteur. – L’amendement n° 5 est de même inspiration que le précédent, mais porte les collèges.
L’amendement n° 5 est adopté.
Article 15
M. Claude Haut, rapporteur. – L’amendement n° 6 concerne, pour sa part, les lycées.
L’amendement n° 6 est adopté.
La commission des finances émet un avis favorable à l’adoption des articles 1er (et du rapport annexé), 5, 12 à 15 et 46 à 54, sous réserve de l’adoption de ses amendements.
– Présidence conjointe de M. Philippe Marini, président de la commission des finances et de Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la commission de la culture, puis de M. François Trucy, secrétaire de la commission des finances, et enfin, de M. Jean Germain, secrétaire de la commission des finances –
