In Slate.fr – le 27 mars 2013 :

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L’échec des politiques de la ville est manifeste, la banlieue a besoin d’un nouveau souffle. En rupture avec les anciennes solutions, le concept américain d’«empowerment», qui consiste à donner du pouvoir aux habitants pour faire changer les choses, fait son chemin. Non sans poser quelques questions délicates.

Pas de plan Marshall pour cette fois. Après une concertation dans les quartiers et un comité interministériel de la ville (CIV), le ministre de la ville François Lamy a communiqué sobrement ses propositions en février. Au programme, un retour au droit commun, l’énumération de dispositifs publics à mieux cibler pour lutter contre la discrimination, des mesures pour favoriser l’emploi (30% des emplois d’avenir, expérimentation des emplois francs) et améliorer le quotidien dans les quartiers.

Faire plus avec moins, voilà la nouvelle ligne social-réaliste privilégiée.

Depuis le début des années 2000, la politique de la ville était un mélange d’action sur l’urbanisme des quartiers, avec le programme national de rénovation urbaine (PNRU) de Jean-Louis Borloo démarré en 2003, et une action plus axée sur la sécurité. La droite avait trouvé une sorte d’équilibre entre sa main gauche qui reconstruit et embellit, et une main droite qui tape sur le délinquant.

Pourquoi la rénovation de l’habitat a ses limites

L’une, la PNRU, visait davantage à diluer à les maux des quartiers (chômage, pauvreté, ségrégation) en reconstruisant à l’horizontal les barres détruites qu’à éradiquer ces problèmes. En jouant donc sur la dispersion mais aussi sur la fameuse mixité sociale, souvent utilisé comme euphémisme politiquement correct de la mixité ethnique.

Problème: tous les observateurs reconnaissent le changement de physionomie des quartiers, mais critiquent l’incapacité de cette action sur les lieux à créer de l’interpénétration entre les cités et leurs villes.

Pourquoi? D’abord parce que les gens ont été relogés sur place. Ensuite parce qu’il existe un attachement au quartier: la communauté, la famille, les amis, l’habitude, bref l’environnement familier compte dans le choix des individus quand il s’agit de bouger. Selon le sociologue Jacques Donzelot, dans un rapport publié en 2012 par le Centre d’analyse stratégique, l’Etat a mal évalué l’importance des liens forts qui existent entre les habitants des quartiers, tout en échouant à favoriser des liens faibles, ces contacts moins fréquents et plus lâches qui sont pourvoyeurs d’opportunités.

Changement de philosophie: du problème à la ressource

Sur le terrain, la réalité empire et le repli des quartiers se poursuit. Malgré des inspirations diverses et des budgets parfois conséquents comme pour la rénovation, les politiques publiques à la française sont critiquées en bloc.

Elles ont en commun d’enfermer «la population dans la passivité, invalidant ses capacités d’action», écrivent Michel Kokoreff et Didier Lapeyronnie dans Refaire la cité, l’avenir des banlieues.

«De manière générale, ces politiques (le sécuritaire ou la rénovation du bâti), tout comme les politiques sociales et la politique de la ville, souffrent d’un déficit de légitimité… Elles sont perçues comme des actions d’assistance, contribuant à renforcer les images négatives et à enfermer les habitants dans le strict rapport à la “norme”, à les empêcher d’être des acteurs, à les empêcher de “vivre”.»

D’où l’idée de prendre quelques distances avec la culture jacobine française et d’oser, au moins à titre expérimental, aller regarder du côté de l’approche communautarienne anglosaxonne.

«En mettant l’accent sur les initiatives de la société civile et des diverses communautés qui la composent, écrit le sociologue Renaud Epstein dans le rapport du CAS sur la politique de la ville, elle se situe à l’opposé de l’approche où il revient à l’État, autorité publique dominant la société civile, de mettre en ordre la société. Dans une perspective communautarienne, les quartiers pauvres ne sont plus considérés négativement, sous l’angle du déficit, mais sous celui de la ressource et des potentialités.»

«Les gens ordinaires sont les meilleurs experts pour eux-mêmes»

Signe d’une véritable évolution d’approche, le gouvernement, dans ses 19 décisions pour la politique de la ville [PDF], juge dès sa première décision qu’il faut «Donner toute leur place aux acteurs de proximité et aux habitants».

«Leur connaissance des réalités, leur expertise d’usage, leur capacité de proposition et d’organisation d’actions collectives doivent impregner l’ensemble de la démarche contractuelle des futurs contrats de ville […] L’enjeu est majeur, il s’agit de développer le “pouvoir d’agir”, gage d’une vie sociale où chacun trouve sa place, particulièrement pour celles et ceux qui sont le plus souvent absents du débat public.»

Or ce «pouvoir d’agir» ne surgit pas de nulle part. Il est la traduction du concept d’«empowerment», très en vogue dans les milieux associatifs et sociaux des pays anglosaxons, dans les actions des ONG avec les pays du Sud, mais jusqu’à présent peu connu en France.

Cette approche postule que «les gens ordinaires sont les meilleurs experts pour eux-mêmes», selon la formule du philosophe John Dewey, cité par Marie-Hélène Bacqué et Carole Biewener dans L’empowerment, une pratique émancipatrice. Dans le cadre du travail social, l’empowerment fait référence à une démarche au cours de laquelle les populations marginalisées concernées doivent acquérir une conscience critique de leur situation et développer une image positive d’elles-mêmes, lesquelles doit permettre de renforcer leur capacité d’agir.

La sociologue Marie-Hélène Bacqué est d’ailleurs co-présidente d’une mission mise en place par le ministre de la ville François Lamy en janvier dernier, qu’elle anime avec le président du collectif emblématique de Clichy-sous-Bois AC le FEU, Mohamed Mechmache.

«Les habitants ont été laissés de côté, explique-t-elle, la politique de la ville s’est faite sans eux. Elle s’est recentrée sur les questions de sécurité, de l’autre côté sur les questions d’urbanisme, sans demander l’avis des habitants.»

L’action locale, pour faire quoi?

Comme d’autres observateurs, elle remarque qu’il existe beaucoup de nouveaux collectifs assez jeunes dans les banlieues, encore peu pris en compte par les pouvoirs publics.

Reda Didi, fondateur du think tank Graines de France qui «a la volonté de faire émerger et de former des leaders associatifs de quartiers populaires, au travers de la mise en œuvre d’un projet d’“empowerment” d’associations», est un praticien de cette approche de terrain. Il partage le constat des sociologues: les associations de terrain sont ignorées des décideurs.

Lui aussi parle donc d’empowerment et s’appuie sur le community organizing (ou développement communautaire), une forme d’organisation collective locale qui vient des Etats-Unis, et à laquelle il a été formé lors d’un voyage à Chicago, sur l’invitation du directeur de campagne d’Obama, Will Burns.

Il faut dire que Chicago est une ville pionnière en la matière. Le père du community organizing, le sociologue «radical» (en anglais, proche de «d’extrême gauche») Saul Alinsky, lance sa première action dans les années 1930 dans un quartier pauvre de Chicago, en faisant travailler ensemble des organisations qui jusque-là ne se parlaient pas: l’Eglise catholique et les syndicats ouvriers. La notion d’empowerment y apparaît quant à elle dès les années 1970 autour d’une coalition communautaire de femmes battues.

Reda Didi en revient convaincu, pour avoir pu mettre un mot, «community organizing», sur une préoccupation qu’il partageait déjà, «comment mobiliser les gens pour créer du changement», et se persuade que le local est le lieu où les gens peuvent avoir une capacité d’action. A condition de les y former. «On remarque que dans les milieux CSP +, il n’y a pas de problème d’organisation. Dans les milieux populaires, il faut identifier les leaders.»

Son programme de formation alterne ainsi questions techniques –où aller chercher l’argent, comment s’organiser, comment communiquer– et thèmes d’action sociale –emploi et formation, relation citoyen/police, racisme et xénophobie, logement.

Citant l’exemple d’une association de locataires de Sevran qui a récupéré les trop-perçus de charges de l’office HLM, Reda Didi insiste sur le caractère localisé et concerté de l’action:

«Il faut des personnes qui tapent au même endroit, au même moment.»

Le contraire de la paix sociale

Sensibiliser un élu, négocier avec une collectivité ou un acteur privé, les actions ont différents objectifs et peuvent concerner tous les secteurs de la vie sociale. Un stade pour les jeunes, des emplois lors de l’installation d’une entreprise, la fermeture d’un squat, etc. L’approche par l’empowerment est donc plus une méthode —action locale des habitants— qu’une politique bien identifiée.

Autre avantage, non négligeable dans le contexte déprimé des cités. Les succès sont rapides, concrets, visibles. En s’attaquant à un problème bien identifié, les associations ont plus de chance d’aboutir et d’améliorer leur cadre de vie.

L’objectif n’est pas d’acheter la paix sociale, ni de marketer d’une manière différente les activités consensuelles, mais bien de relancer la participation politique locale. «C’est là où finalement la démocratie vit le moins, or c’est le seul endroit où des gens non encartés peuvent avoir un impact», souligne Reda Didi.

Michel Kokoreff et Didier Lapeyronnie estiment dans leur ouvrage que le problème de la banlieue est avant tout d’ordre politique. C’est le vide démocratique apparent des quartiers qu’il s’agit de combler en prenant appui sur les initiatives locales et de terrain. Mais pas pour faire de la «concertation» ni produire du consensus. Pour créer du conflit.

Ainsi, poursuivent les auteurs de Refaire la cité:

«Plutôt que de penser l’action publique selon un schéma allant du haut vers le bas, il faudrait développer des dispositifs remontant du bas vers le haut. A la place de la concertation et de ses simulacres, il faudrait favoriser la constitution de collectifs s’érigeant comme interlocuteurs incontournables et avisés.»

Saul Alinsky, dans ses écrits qui théorisent l’action locale organisée, va jusqu’à traiter de «pornographie politique» la politique de lutte contre la pauvreté, qui a pour seul but d’obtenir la paix sociale. Et Lorraine Gutiérrez, militante féministe à Chicago dans les années 1970, considère ainsi que l’empowerment repose sur «une conscience forte des formes d’oppression sociale, des inégalités dans la distribution du pouvoir et des ressources et des effets négaitfs, matériels et psychologiques, qui en découlent».

On est donc loin d’une vision idyllique et dépolitisée de l’action associative locale, du style créons du vivre-ensemble et des ateliers participatifs. Loin aussi, de la démocratie de façade des concertations décidées d’en haut quand il ne s’agit plus que de faire valider par le peuple les orientations choisies. Par la prise de conscience d’intérêts communs qu’il induit, l’empowerment a plutôt avoir avec la constitution d’une conscience de classe territoriale et de la défense de ses intérêts qu’avec l’animation sociale.

Acter le communautarisme?

Les auteurs de Refaire la cité appellent donc à l’établissement d’un «communautarisme civique». Aïe! le mot qui fâche est-il lâché? Serions-nous en territoire miné? Attention aux amalgames: le community des Américains se traduira plutôt par collectif, communauté territoriale que par la notion de communauté ethnique et culturelle, à laquelle on associe en général en France, et pour le fustiger, ce fameux communautarisme.

Reste que si on souhaite s’appuyer sur les communautés à la mode américaine, l’idéal républicain de l’individu citoyen qu’il s’agit d’émanciper de ses appartenances en prend un coup. Et l’importation de ces nouvelles approches risque de faire débat. Par exemple, les mouvements religieux sont très présents dans le community organizing à l’anglosaxonne, ce qui dans le contexte du rapport qu’entretient la France à l’islam dans les banlieues pose des questions évidentes.

C’est plutôt «le droit à la ville» que visera l’empowerment à la française, assure Marie-Hélène Bacqué, dont la mission rendra ses propositions en juin 2013. «La possibilité de rester dans le quartier, d’y être bien, mais aussi d’en bouger.» Il ne s’agit donc pas d’une approche communautariste au sens d’une fermeture du quartier sur lui-même.

Là où le nouveau langage en odeur de sainteté chez les décideurs marque une petite révolution, c’est qu’ils implique d’accepter la nature des quartiers –pauvres, populaires, immigrés– tels qu’ils sont aujourd’hui. Là où au contraire, toute la philosophie de la rénovation urbaine consistait à les «normaliser»: en injectant de la mixité d’un côté, en éparpillant de l’autre les habitants… Ça n’est donc pas très étonnant que la France ait mis en place, selon le sociologue Thomas Kirszbaum, «un véritable agenda anti-empowerment», «au lieu de faire une place à ces quartiers dans la vie démocratique».

Aide-toi toi-même, ou le succès chez les conservateurs d’une idée de la gauche radicale

Autre paradoxe de l’engouement récent pour l’empowerment à toutes les sauces: c’est une notion ambiguë, aisément malléable. Cette idée venue de la gauche critique et radicale va d’ailleurs faire le bonheur, vingt ans plus tard, des néolibéraux, des conservateurs puis de la nouvelle gauche.

En substance, le message qui consiste à dire Mettons les gens au centre de la politique peut aussi laisser entendre: Aidez-vous vous-même, l’Etat se désengage. Du côté, la critique de l’Etat providence et de l’assistance aux pauvres, le concept trouve un écho favorable, avec une thèse qui «repose sur une critique du welfare state, de sa bureaucratie, de son coût et des dangers que celui-ci ferait courir à la démocratie par la concentration des pouvoirs qu’il opérerait», écrivent les auteurs de l’Empowerment, une pratique émancipatrice.

Et puis, que l’Etat pousse tout à coup à l’agitation civique et encourage les intiatives de terrain a quelque chose de suspect dans un contexte d’austérité budgétaire. C’est pourquoi les acteurs de l’empowerment en reconnaissent les limites. «Il faut des politiques à l’échelle de la métropole pour l’emploi, pour l’école, le transport. Il y a des questions dont les solutions ne résident pas dans le quartier», admet Marie-Hélène Bacqué.

Un retour aux origines participatives de la politique de la ville?

Reste que derrière les nouveaux concepts et les anglicismes, la mode de l’empowerment peut se lire comme un retour aux premières inspirations de la politique de la ville française. Comme c’est en 1981 que la question des cités prend une importance politique après les émeutes, la gauche s’empare de la question.

«L’idéal participatif est très vivace» dans la période et le rapport du maire de Grenoble Dudebout, qui a expérimenté la participation municipale dans sa ville, remis à Pierre Mauroy en 1983, s’inspire d’expériences autogestionnaires (en particulier celle du quartier de l’Alma-gare à Roubaix, lors duquel des habitants se mobilisent contre un projet de rénovation urbaine). Le rapport mise à l’époque sur le développement social des quartiers. Une sorte d’empowerment made in France avant l’heure, dont le retour serait une sorte de deuxième vague.

J.-L.C.