En principe, la troisième réforme de la décentralisation, en cours au Parlement, devrait renforcer les métropoles et les régions. Là se situent en effet les échelons majeurs du développement dans une économie mondialisée. Mais dans un vieux pays jacobin comme la France, où règne une image fantasmée de la ruralité, rien n’est simple.

Géographe, professeur à l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne, Jacques Lévy explique dans son dernier livre, Réinventer la France, comment les archaïsmes de la vision française du territoire sont contre-productifs et aboutissent à des politiques «d’injustice spatiale». Il plaide en outre pour que ces questions entrent enfin dans le débat public.

Pour «réinventer la France», vous la représentez avec des cartes peu habituelles…

Longtemps, on a montré l’espace français et l’espace en général sous forme de surfaces continues. Les villes étaient figurées par des points sur ce plein apparent, fait de grands aplats de couleur, qui était en réalité un vide d’information et de concept. Géographe formé au sein de l’école classique, j’ai été un temps influencé par cette manière de voir. Puis, j’ai progressivement compris que partout, le réseau, fait de lignes et de points, était à la fois premier et fondamental dans les spatialités humaines, qu’elles relèvent de l’individu ou de la société. De plus, pour sortir des représentations habituelles, il fallait rendre visible ce qui se passait à l’intérieur des points des anciennes cartes, dans les nœuds des réseaux, c’est-à-dire dans les villes.

Parmi d’autres techniques, le cartogramme – qui s’écarte de la carte euclidienne pour une autre représentation des masses – permet de faire apparaître ces villes de façon évidente, avec leur poids réel, démographique ou économique par exemple. Ainsi, les quartiers des grandes villes peuvent-ils être montrés sur une carte de France, ce qui est tout à fait logique puisque le X^e et le XVIII^e arrondissements de Paris, avec leurs 100 000 et 200 000 habitants, valent bien Nancy ou Rennes, qui ont des populations similaires.

En outre, quand on procède ainsi, on voit apparaître en même temps les relations entre villes et la diversité de chaque espace urbain, avec ses gradients d’urbanité. Ceux-ci (centre, banlieue, périurbain, hypo-urbain, infra-urbain) se révèlent des marqueurs majeurs de la société française, plus forts que les différences d’âges, de sexes ou de catégories sociales. Si l’on croise ces gradients avec toutes les variables sociales que l’on veut – revenus, profession, formation, taille du ménage, mobilité -, on obtient à chaque fois des cartes différenciées.

Avec une autre carte, on voit donc une autre France ?

Oui, on voit une France qui a pratiquement achevé son urbanisation et qui est devenue un archipel d’aires urbaines tout à fait comparables entre elles par leur agencement interne. On rend aussi plus perceptibles ces zones que l’on appelle le périurbain et dont on discute beaucoup depuis quelque temps. C’est de l’urbain, tout le monde en convient. Les paysages de campagne ne signifient pas qu’on est dans le rural et il n’y a plus en France de sociétés, même très locales, qu’on puisse qualifier de rurales.

Qu’est-ce qui caractérise ce périurbain ?

Les résidents périurbains ont fait le choix d’une certaine façon d’habiter. Pour l’essentiel, ce n’est pas, comme on le dit souvent à tort, le lieu de la pauvreté ou d’une localisation subie. Ces situations se trouvent plutôt dans les cités de banlieue et dans l’hypo-urbain, encore plus loin des villes que le périurbain.

Le périurbain, lui, est en fait diversifié, mais dans les choix de ceux qui y résident, on trouve des éléments récurrents, notamment un rapport à la société qui privilégie le privé sur le public. Préférer être propriétaire plutôt que locataire, c’est un choix. Avoir son jardin plutôt qu’un accès à un parc, c’est un choix. Prendre sa voiture et circuler dans un espace fait d’autoroutes et de ronds-points plutôt que prendre le bus, le tram ou le métro, faire le taxi pour ses enfants plutôt que les laisser explorer la rue, choisir ses voisins plutôt que devoir se frotter à une certaine altérité dès qu’on sort de chez soi, c’est un choix. Il n’est donc pas surprenant que, d’élection en élection, se vérifie la rencontre entre choix d’habiter et choix politique, et pas seulement en France mais dans tous les pays développés.

Mais pour considérer le périurbain comme partie prenante de la ville, il faudrait déjà admettre que la France est urbaine. Vous racontez un épisode dans lequel l’Insee a procédé à un curieux redécoupage…

Depuis 1990, l’Insee a élaboré la notion d’aires urbaines pour prendre en compte la périurbanisation. Mais il s’est aperçu que, si on procédait ainsi, il deviendrait patent, à quelques infimes pourcentages près, que toute la population était désormais urbaine. D’une certaine façon, ça ne collait pas avec ce qu’aurait dû être le résultat, une France plus «équilibrée» selon la tradition agrarienne. L’institut a donc modifié les critères et, par un coup de baguette magique statistique, a éliminé des millions d’habitants des villes qui en comptent moins de 12 000. Ce qu’on ajoutait d’un côté, on l’enlevait de l’autre, et le mythe de la permanence du rural était sauvé.

En 2010, nouveau changement : il y a maintenant les grandes aires urbaines d’une part, les moyennes et petites aires de l’autre. Cette étrangeté lexicale permet, par un nouveau tour de passe-passe, linguistique cette fois, de retirer leur attribut urbain aux villes de moins de 25 000 habitants. Se seraient-elles «ruralisées» entre-temps ?

Lorsque j’ai critiqué l’Insee au sujet de son funambulisme intellectuel, en suggérant qu’il agissait «sous influence» de son commanditaire – l’Etat français -, il m’a été rétorqué que personne ne dictait à l’Insee ce qu’il devait dire, ce que j’ai volontiers admis. C’est bien plus grave en un sens : un organisme statistique financé par le budget national impose aux citoyens l’imaginaire antiurbain de l’espace français que ses administrateurs ont dans la tête. Ne serait-il pas temps de faire de l’Insee un outil au service de la connaissance ? Cette difficulté persistante de la statistique nationale à accepter l’espace français tel qu’il est pose une question plus générale : l’Etat est-il au service de la société ou est-ce l’inverse ?

Cette allergie à l’urbain se manifeste par beaucoup d’idées reçues. Le cas de l’Ile-de-France et de Paris est édifiant…

Même si elle est en recul, l’idée selon laquelle la capitale «siphonnerait» les richesses du territoire français demeure vivace. C’est un reste de la théorie des physiocrates du XVIII^e siècle, selon laquelle la seule production était agricole et les villes en étaient des parasites grâce à leur position sur les réseaux de transports. Cette représentation, pas entièrement fausse à l’époque des octrois, est devenue totalement fantaisiste depuis la révolution industrielle.

Pourtant, ce fut la thèse du livre d’inspiration pétainiste de Jean-François Gravier, Paris et le désert français, publié en 1947 et qui a servi de bible à l’aménagement du territoire pendant les décennies d’après-guerre. Et ce fut une fois de plus le discours matraqué conjointement par la FNSEA [le premier syndicat agricole, ndlr] et Charles Pasqua, ministre en charge de l’Aménagement du territoire de 1993 à 1995.

Or, la réalité, comme l’ont montré en particulier les travaux de l’économiste Laurent Davezies, c’est exactement l’inverse. L’Ile-de-France est la région la plus productive du pays puisque ses habitants, qui ne représentent que 18% de la population, produisent 29% des richesses. Cela signifie qu’un Francilien en produit près du double qu’un habitant moyen du reste de la France. L’Ile-de-France redistribue environ 80 milliards d’euros, par la fiscalité et les transferts sociaux, ce qui représente plus de 30% de ce que reçoivent au bout du compte les Franciliens. D’une façon plus générale, les grandes villes créent les flux de redistribution vers des territoires qui se situent tous au-dessous de la moyenne de l’Union européenne.

Il y a du mal-développement en France, renforcé par la certitude que des péréquations massives et aveugles, jamais discutées, viendront compenser la faible mobilisation des sociétés locales vers des projets productifs. On peut dire que les contribuables des villes les plus productives financent à fonds perdus les territoires urbains les moins efficaces. Tandis que les zones de pauvreté des grandes agglomérations, qui comptent des millions d’habitants, ne bénéficient pas de l’aide au développement qui leur serait nécessaire, par exemple en matière d’éducation. Cela parce que la contribution des habitants plus aisés de ces mêmes agglomérations est détournée vers d’autres territoires. En caricaturant, on peut donc dire que les pauvres des régions riches paient pour les riches des régions pauvres.

La redistribution a quand même du sens pour corriger les inégalités ?

Bien sûr, mais il ne faut pas confondre différences et inégalités. Par son existence même, la ville crée une différence par rapport à une situation où les humains seraient répartis uniformément sur la planète. Cette différence est productive, non parce qu’elle prélève les richesses produites ailleurs, mais parce qu’elle rend possible une meilleure productivité, et tout spécialement aujourd’hui, une meilleure créativité. Les villes et leurs habitants ont certes, comme tous les citoyens, un devoir de solidarité, mais en aucun cas une dette à payer.

Par ailleurs, il faut bien évaluer la nature des «biens premiers» qui doivent être accessibles à tous, quelle que soit leur localisation. L’accès aux soins hospitaliers, par exemple, ne peut être conçu comme si la mobilité n’existait pas ou comme si le service rendu pouvait être saupoudré, sans conséquences, sur le territoire.

On sait par exemple qu’une maternité trop petite ne coûte pas seulement plus cher, mais qu’elle devient dangereuse, faute de pratiquer assez d’accouchements. Enfin, les lieux que nous habitons résultent bien davantage d’un choix que naguère : un paysan ne pouvait aisément quitter sa terre, sous peine de perdre une grande partie de son capital social. Ce n’est plus le cas aujourd’hui et, même dans l’agriculture, on observe une mobilité des actifs.

Le bien public que représente l’espace est donc coproduit par la société dans son ensemble et par chacun de ses membres. Dans ce contexte, la simple redistribution compensatoire ne peut être le seul principe. La question est plutôt la suivante : comment faire pour que la solidarité entre les lieux ne vise plus à acheter des loyautés ou assurer une paix sociale précaire mais produise du développement ?

Et, pour vous, la première des choses serait d’en débattre ?

Il ne peut y avoir de justice spatiale sans discussion : la carte juste est celle qui résulterait d’un débat public dans lequel chacun pourrait faire valoir ses raisons et sa méthode. Un tel débat fait malheureusement défaut. Pourquoi ne pas organiser un vaste exercice de démocratie participative sur la justice spatiale ? Nul doute que cela aiderait à la fois à la transparence des délibérations et à la cohésion politique, car on discuterait avec des arguments et non sous couvert d’une dette morale, forcément inextinguible, que certaines parties du territoire auraient contractée vis-à-vis des autres.

L’organisation démocratique souffre-t-elle aussi de ces non-dits ?

L’acharnement thérapeutique consistant à maintenir sous perfusion un très grand nombre de communes – dont certaines n’ont plus d’habitants ! – participe de cette ruralité mentale désormais déconnectée des pratiques spatiales. Le système hérité de la III^e République a détourné les départements de leur fonction originelle pour en faire, par le biais de la sanctuarisation des cantons devenus très inégalement peuplés, un système de financement automatique des communes les moins denses par les contribuables urbains.

Il y avait derrière cela (comme avec le mode d’élection des députés et avec le poids donné au Sénat) l’idée de protéger le rôle sacré de l’agriculture, fondatrice de civilisation et alliée géopolitique de l’Etat. Cela devient encore plus absurde à une époque où les zones à faible densité comprennent très peu d’agriculteurs, qui ne représentent plus que 3% de la population active et dont les revenus proviennent en majorité des subventions européennes. Beaucoup de villages appartiennent au monde périurbain et connaissent à cause de cela une augmentation de leur population. Pour toutes ces raisons, les privilèges autrefois accordés au monde rural ont perdu leur sens.

Mais il y a une persistance rétinienne de l’image ancienne, que certains acteurs politiques ont intérêt à conforter, car cela leur permet de justifier leur existence. L’étrange réforme du mode d’élection des conseillers généraux aura peut-être au moins le mérite de permettre un redécoupage plus juste des cantons. Inversement, la résistance du Sénat à la mise en place des métropoles est significative de ce corporatisme géographique fâché avec le «pays réel».

Le département a-t-il encore du sens ?

En 1789, le département ressemblait à ce qu’on cherche à faire aujourd’hui de la région. Il était plus petit parce que la mobilité était plus lente et plus chère. Aujourd’hui, le lien avec la grande ville est devenu une composante difficilement remplaçable de l’horizon quotidien et biographique des individus. En conséquence, la pertinence du département s’est peu à peu effritée. Dans cette perspective, plusieurs régions actuelles pourraient être considérées comme trop petites. Le département n’a clairement pas de sens fonctionnel, comme c’est le cas pour des milliers de communes. Mais cela ne signifie pas que la seule solution consiste à supprimer les échelons devenus moins pertinents.

Les Portugais ont depuis longtemps donné aux paroisses (freguesias), dont la trame est celle des communes françaises, un rôle utile, d’animation de la vie locale, comparable aux arrondissements des grandes villes françaises. Si on s’inspirait de ces exemples, les maires, au lieu de s’employer à sélectionner leur population, comme l’organisation des pouvoirs les incite à le faire, pourraient se consacrer à rendre possible le vivre ensemble. Ce ne serait pas si mal.

Faut-il alors fusionner Paris avec les trois départements qui l’entourent ?

Comment donner un vrai pouvoir métropolitain à l’Ile-de-France déchirée et fragmentée en mille petits pouvoirs ? Nicolas Sarkozy a cherché à renouer avec le passé centralisateur et impérial (ce que j’appelle la transcendance) en créant un ministère de Paris. Paris-Métropole est né de la démarche inverse (l’immanence), consistant à mettre sur le devant de la scène communes et intercommunalités, en ignorant la région et en prétendant piloter l’aire métropolitaine par ses morceaux.

Aucune de ces deux solutions n’est satisfaisante : c’est l’auto-organisation qu’il faudrait valoriser et rendre possible le gouvernement du Grand Paris à son échelle, celle d’une aire urbaine de plus de 12 millions d’habitants. C’est là que se placent les grands enjeux de justice et de développement. C’est là qu’il faut permettre aux Franciliens de délibérer. Il se trouve que le territoire de la région Ile-de-France s’écarte peu – c’est une chance unique dans le pays – de l’espace fonctionnel de l’aire métropolitaine. C’est donc, en bonne logique, ce niveau qu’il faut conforter et renforcer.

Cependant, compte tenu de l’histoire longue des fragmentations des pouvoirs en Ile-de-France, il ne serait pas aberrant d’envisager un système bicaméral, dans lequel, à côté d’une assemblée émanant des habitants, un Sénat représenterait, sans leur donner un pouvoir paralysant, les territoires de plus petite taille (communes, intercommunalités, départements) et les identités spatiales qu’elles incarnent. On obtiendrait ainsi un dispositif à la fois pluriel et unifié, comme dans n’importe quel système politique cohérent. Pour que cet événement se produise, il faudrait seulement que les acteurs tentés de jouer l’alliance entre transcendance et immanence contre l’auto-organisation, ou du moins certains d’entre eux, décident de changer d’attitude et investissent dans l’avenir. Cela ne semble pas encore acquis.

Quelle serait l’organisation spatiale et démocratique idéale ?

Il n’y a pas de solution abstraite au problème de l’architecture politique des territoires : elle se construit entre la nécessité de favoriser le développement et la volonté des habitants de promouvoir ce qu’ils jugent être leur identité géographique. La Corse en offre un bon exemple : il serait contre-productif, et en pratique impossible, de marier de force cette région à très forte identité à d’autres espaces plus peuplés et plus riches en ressources productives. Les attitudes technocratiques («je sais ce qui est bon pour vous») sont inefficaces et, là comme ailleurs, contourner la démocratie conduit à un échec assuré. Ce que je peux faire en tant que chercheur, c’est signaler que certains niveaux s’imposent à l’analyse et que, à chaque fois que l’on refuse de fabriquer du politique à l’échelon qui fait cohérence économique, sociale, historique et géographique, on crée des effets pervers, d’autant plus dangereux qu’ils sont difficilement réversibles.

Ainsi, la fragmentation des pouvoirs dans les grandes villes a-t-elle eu pour effet d’augmenter les disparités sociales entre communes riches et communes pauvres, car les maires y trouvaient leur intérêt. Les citoyens doivent pouvoir discuter et décider, et c’est là une condition d’une efficacité durable. Mais cette délibération serait facilitée si, par exemple, un haut conseil des territoires, indépendant des pouvoirs existants, pouvait constater publiquement l’état géographique de la France, montrer ses cohérences et ses dynamiques et, éventuellement, faire des recommandations non impératives.

Il est clair à cet égard que le temps de l’échelle unique est fini et que la France ne peut prospérer que si elle admet l’existence d’enjeux politiques (et pas seulement géopolitiques) aux échelles continentale et mondiale. Longtemps, la France s’est vue dans une position à la fois isolée et surplombante. Cet imaginaire est dangereux, car il sous-entend que les rapports entre espaces ne peuvent être fondés que sur la domination.

Le projet européen pourrait-il aider à sortir de cet imaginaire ?

L’Europe est souvent présentée aux Français comme une entité située au-dessus de leur tête et pas comme une société dont ils font partie. Symétriquement, l’Etat français accepte difficilement l’idée que des entités – que l’espace national englobe, comme les villes et les régions – puissent bénéficier d’une autonomie politique comparable à la sienne. Penser des relations horizontales entre espaces n’est pas seulement juste : c’est contemporain. Aborder les choses ainsi, c’est entrer en résonance avec les innombrables rhizomes – ces réseaux proliférant – que la société civile construit et pratique, et avec une incroyable puissance depuis l’avènement du numérique. L’absence d’effet de domination du plus grand sur le plus petit est aussi la première caractéristique du fédéralisme qui, avec ses variantes, apparaît comme la composante géographique de la république démocratique.

Pour la société politique, gouvernants et citoyens, l’enjeu est moins d’imaginer un système idéal que, modestement, de se réconcilier avec le réel. On en vient à penser que s’il y avait une seule communauté d’agglomérations, communauté urbaine ou métropole dans chaque aire urbaine, contrairement à ce qui se passe aujourd’hui, ce serait un immense progrès. Ou que, si les habitants des grandes villes pouvaient élire à l’échelle de l’aire urbaine leur conseil au suffrage universel, ce serait formidable. C’est dire qu’on part de très bas et que l’humilité s’impose.

L’utopie raisonnable, ce serait, tout simplement, la rencontre et la mise en accord, dans un nouveau contrat géographique, entre un système politique et une société. Est-ce trop demander ?