In Questions d’éduc – le 19 mars 2013 :
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L’héritage jacobin et la création des préfets
Il est souvent dit que la France est de tradition jacobine, en se référant à la manière dont s’est opéré le découpage territorial de la France. Voici un bref rappel historique.
Le découpage territorial de la France
– 1789 : L’Assemblée constituante examine les modalités d’un nouveau découpage territorial de la France. Le territoire français est divisé en provinces et généralités, gouvernées par des Intendants nommés par le roi. Dès le 29 septembre, le rapport Thouret sur la division de la France est présenté à l’Assemblée constituante pour créer des départements, eux-mêmes divisés en cantons. Les administrations territoriales, de dimension et de population réduites, ne doivent pas entraver le pouvoir central.
– Loi du 14 décembre 1789 : la commune devient la cellule administrative de base. La loi unifie le statut des communes et leur donne leur actuelle dénomination, mais leur délimitation est largement reprise de celle des 44 000 paroisses constituées dès le Moyen Âge. Les membres du Conseil général de la commune et le maire sont élus pour 2 ans.
– La loi du 22 décembre 1789 crée le département, conçu comme une division du territoire et non comme une nouvelle collectivité.
– 26 février 1790 : L’Assemblée constituante achève le découpage territorial. La France est divisée en 83 départements en respectant, autant que possible, les limites des anciennes provinces.
– Loi du 21 mai 1790 : création du Conseil général de la commune de Paris (144 membres élus).
– La Constitution du 3 septembre 1791 dispose : « Le Royaume est un et indivisible : son territoire est distribué en quatre-vingt-trois départements, chaque département en districts, chaque district en cantons ». Le département est administré par un Conseil général de 36 membres élus pour 2 ans et renouvelables par moitié chaque année ; le Conseil général du district compte 12 membres élus.
– Sous la Convention, les députés Girondins, partisans d’une large décentralisation, s’opposent aux Jacobins, tenants d’une République unitaire. Les Jacobins suppriment les conseils de département et transfèrent leurs attributions à des administrations de district contrôlées par le Comité de Salut public.
Depuis cette époque, les termes de « Girondin » et de « Jacobin » qualifient les partisans ou les adversaires de la décentralisation.
– La Constitution de 1795 va modifier, quelque peu, les administrations territoriales.
D’après l’article 3, la France est divisée en 89 départements ; les départements sont eux-mêmes divisés en cantons, et les cantons en communes.
La création de la fonction préfectorale
– 1800 : création des préfets. La Constitution du 22 Frimaire an VIII maintient le département, mais modifie son administration. La loi du 17 février 1800 institue les préfets, nommés et révoqués par le Premier Consul, puis par l’Empereur. Chargés de l’administration, les préfets sont l’organe exécutif unique du département. Ils désignent les maires et les adjoints des communes de moins de 5000 habitants et proposent au Premier Consul, puis à l’Empereur, la nomination des autres maires.
Secondés par des sous-préfets dans les arrondissements, et, en partie, par les maires dans les communes, ils sont la clé de voûte de l’État centralisé qui voit son aboutissement sous l’Empire.
Le point de départ de la décentralisation
La Monarchie de Juillet marque le point de départ de la décentralisation, avec les lois de 1831, 1833, 1837 et 1838 sur les élections des conseillers généraux et municipaux, ainsi que sur la reconnaissance de la personnalité morale de la commune, puis du département. Sous la Troisième République, les lois de 1871 et 1884 amorcent la notion de démocratie locale, en donnant aux départements et aux communes un régime juridique.
– Sous la Monarchie de Juillet, la loi du 21 mars 1831 pour les communes et la loi du 22 juin 1833 pour les départements instaurent l’élection au suffrage censitaire des conseillers municipaux et des conseillers généraux supprimée sous le Consulat.
– La loi du 18 juillet 1837 reconnaît la personnalité civile de la commune. Son maire est à la fois représentant de l’État et exécutif du conseil municipal.
– La loi du 10 mai 1838 opère implicitement la même reconnaissance au profit des départements (possibilité d’ester en justice, propriété de ses biens). Les assemblées communale et départementale sont compétentes pour prendre des décisions exécutoires.
– Les lois des 10 août 1871 et 5 avril 1884 posent les bases de la démocratie locale par la constitution du régime juridique des départements et des communes :
– La loi du 10 août 1871 organise l’élection au suffrage universel du Conseil général et son renouvellement, par moitié, tous les trois ans, avec un conseiller général par canton, élu pour six ans. S’il peut prendre des décisions sans approbation préalable du préfet, le Conseil général ne dispose pas d’un pouvoir de décision sur l’ensemble des affaires départementales. Le préfet reste la seule autorité exécutive du département. – La loi du 5 avril 1884 affirme le principe de l’élection des maires par le conseil municipal et reconnaît l’autonomie communale. « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » (article 61 de la loi). Commune et département acquièrent ainsi le statut de collectivité territoriale. Comme les petites communes sont dans l’incapacité d’assurer le minimum de services publics nécessaires, la loi privilégie, dès cette époque, la coopération communale plutôt que la fusion de communes. La loi du 22 mars 1890 crée le syndicat de communes, établissement public doté d’un minimum d’autonomie, chargé de gérer des services publics intercommunaux.
De l’émergence des circonscriptions régionales à la période des Trente Glorieuses
En 1944, les circonscriptions régionales apparaissent et, en 1946, les DOM sont créés.
En 1947, l’hypertrophie de la région parisienne est dénoncée, ce qui ouvre la voie à la mise en oeuvre de la politique d’aménagement du territoire des années 1950.
En 1950, la politique d’aménagement du territoire, apparaît. Elle va permettre une meilleure répartition des activités économiques sur l’ensemble du pays et de la planification urbaine.
En 1972, la région est créée. Elle est érigée en établissement public à vocation spécialisée.
– L’ordonnance du 10 janvier 1944 crée les Commissaires régionaux de la République. Ils disposent des « pouvoirs exceptionnels » justifiés par les circonstances de la guerre et de la Libération : les commissaires disposent notamment du droit de suspendre l’exécution des lois et règlements, d’ordonner les mesures nécessaires au maintien de l’ordre, au fonctionnement de l’administration et à la sécurité des armées.
– La loi du 19 mars 1946 érige la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion et la Guyane française en départements d’outre-mer (DOM).
– Le développement de Paris et le désert français : l’organisation en étoile du réseau des chemins de fer, du réseau routier et des lignes aériennes fait converger sur Paris toutes les communications et tous les flux d’échanges. La région parisienne établit sa suprématie dans les secteurs industriels et tertiaires ; elle attire les entreprises et les activités. Les grands groupes industriels et financiers y implantent leur principal centre de décision. En 1947, Jean-François Gravier publie Paris et le désert français. Ce réquisitoire condamne la croissance incontrôlée et le poids démesuré de la région parisienne qui, sur le plan humain et économique, risque de provoquer la désertification des autres régions françaises. En concentrant l’essentiel des pouvoirs politiques et économiques à Paris, la centralisation obérerait le développement des provinces françaises.
– La loi de finances du 21 mars 1948 institue des Inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire (I.G.A.M.E.). Successeurs des Commissaires régionaux de la République de la Libération, leur rôle est de coordonner, dans le cadre des régions militaires, l’action de l’autorité civile de police et celle de l’armée lorsqu’il est fait appel à elle pour le maintien de l’ordre.
C’est la première autorité régionale coordinatrice sur laquelle, par la suite, se grefferont des pouvoirs économiques.
– 1950 : Apparition de la politique de l’aménagement du territoire. Face aux méfaits de la centralisation, une politique en faveur d’une meilleure répartition des activités sur l’ensemble du territoire est mise en oeuvre. Cette politique cherche à implanter, en province, des activités économiques, industrielles ou tertiaires. Une direction à l’aménagement du territoire au ministère de la Reconstruction est instituée, en 1950, et le premier système d’aide au développement régional est mis en place, en 1955. L’aménagement du territoire est, en termes de développement économique et social, le corollaire de la décentralisation.
– En 1954, les comités régionaux d’expansion, dus à l’initiative privée, sont officiellement agréés. Un décret du 30 juin 1955 crée vingt et une régions économiques de programme et le décret du 7 janvier 1959 les transforme en circonscriptions d’action régionale, cadre obligatoire et unique de l’action décentralisée. Dans chacune d’elles, une conférence interdépartementale réunit les préfets, sous la présidence de l’un d’eux, appelé coordonnateur, pour émettre un avis sur la préparation des plans régionaux de développement, après avoir consulté les comités régionaux d’expansion.
– Le 14 février 1963, est créée la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), chargée d’harmoniser les actions entreprises dans les régions, et de donner l’impulsion nécessaire à leur développement moderne. Simultanément, la Commission nationale d’aménagement du territoire est instituée. Elle associe à la définition des grandes lignes de la politique d’aménagement les représentants des activités professionnelles, des syndicats ouvriers et des régions.
– Les décrets du 14 mars 1964 créent 21 préfets de région administrative. Le préfet de région est celui du département chef-lieu. Parallèlement, sont mises en place des commissions de développement économique régionales (CODER), instances consultatives composées des représentants des intérêts socioprofessionnels ou territoriaux, chargées d’émettre un avis sur toutes les questions relatives au développement économique et à l’aménagement du territoire, dans la circonscription régionale.
– La loi du 10 juillet 1964 réorganise la région parisienne et crée 8 départements en région parisienne, au lieu et place des trois départements de la Seine, de la Seine-et-Oise et de la Seine-et-Marne : Paris, Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d’Oise. Cette loi transforme Paris en une « collectivité territoriale à statut particulier ayant des compétences de nature communale et départementale ».
– La loi du 31 décembre 1966 fixe le régime juridique des communautés urbaines et crée quatre de ces nouvelles structures intercommunales (Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg).
– Entre 1955 et 1975, 3 000 opérations de délocalisation soutenues par la DATAR permettent de créer 400 000 emplois en province. Les écarts de la croissance en emplois industriels entre l’Île-de-France, les régions de l’Est et de l’Ouest se modifient en faveur de ces dernières.
Mais l’institution régionale reste une structure administrative, dépourvue de toute légitimité démocratique.
– 1966-75 : législation sur le statut des communes : la loi du 10 juillet 1970 facilite la création d’agglomérations nouvelles ;
la loi du 31 décembre 1970 supprime l’approbation préalable du budget des communes par le préfet et réduit le nombre des délibérations des conseils municipaux soumises à cette approbation ; la loi du 31 décembre 1975 définit le statut de la ville de Paris qui devient une commune de plein exercice, avec un maire élu, disposant de la plupart des prérogatives des maires des autres communes.
– Un projet de réforme du Sénat et de création des régions est soumis à référendum par le Général de Gaulle, le 27 avril 1969. Son échec va marquer une pause dans le processus de régionalisation.
– La loi du 5 juillet 1972 érige la région en établissement public à vocation spécialisée.
Elle définit les acteurs de l’administration régionale : « Le Conseil régional par ses délibérations, le conseil économique et social par ses avis, et le préfet de région par l’instruction des affaires et l’exécution des délibérations, concourent à l’administration de la région » (art. 3).
Les circonscriptions d’action régionale acquièrent le statut d’« établissements publics régionaux » dotés de la personnalité juridique et de l’autonomie budgétaire. Mais les régions ne sont pas encore des collectivités locales.
Le Conseil régional est composé des députés et des sénateurs élus dans la région, de représentants des Conseils généraux, des communes de 30 000 habitants et des communautés urbaines ; le nombre des représentants des collectivités territoriales est égal à celui des parlementaires des départements concernés.
Le comité économique et social, où siègent les représentants des principales organisations socioprofessionnelles, familiales et éducatives, ainsi que des personnalités qualifiées, émet un avis purement consultatif sur les questions relevant de la compétence du Conseil régional.
– La loi du 3 janvier 1979 institue la dotation globale de fonctionnement.
– La loi du 10 janvier 1980 aménage la fiscalité directe locale et permet aux conseils municipaux et aux Conseils généraux de voter directement les taux des impôts locaux.
